Wolfgang Streeck: “Tegen de markt resten slechts buitenparlementaire vormen van protest”

Bron: Dewereldmorgen, Foto: “28 – New York – Octobre 2008” by Martin St-Amant (CC Wikimedia Commons)

Mijn verhandeling houdt in dat ik voorstel om de common pool-verklaring van de staatsschulden, en de falende democratieverklaring, om te draaien en dus niet te verwerpen. Wat de common pool-theorie betreft ga ik ervan uit dat de crisis van de overheidsfinanciën zijn oorsprong niet vindt in het feit dat de burgers, verleid door een overmaat aan democratie, voor zichzelf te veel geld uit de staatskas zouden hebben gehaald; veeleer hebben degenen die het meest geprofiteerd hebben van de kapitalistische economie, te weinig en feitelijk zelfs steeds minder in de staatskas ingelegd. Mocht er al sprake zijn geweest van een steeds grotere druk op de voorzieningen, waardoor de overheidsfinanciën structureel in de min zijn geraakt, dan heeft die plaatsgevonden in de bovenlaag, waarvan het inkomen en het vermogen in de afgelopen twintig jaar rap gestegen zijn, vooral dankzij belastingverlagingen, terwijl de lonen en uitkeringen aan de onderkant van de samenleving stagneerden of zelfs omlaag gingen – een ontwikkeling die door middel van inflatie, staatsschulden en ‘kapitalisme op de pof’ werd verhuld, en waarvoor telkens een tijdelijke rechtvaardiging werd gevonden.

Daaruit blijkt wat het daadwerkelijke falen van de democratie in de decennia van de neoliberale ommekeer inhield. De democratie en de democratische politiek hebben gefaald toen zij verzuimden de contrarevolutie tegen het naoorlogse sociaal kapitalisme als zodanig te herkennen en zich ertegen te verzetten toen zij tijdens de schijnbloei van de jaren negentig niet de moeite namen om de opkomende financiële sector te reguleren; toen zij bereidwillig geloof hechtten aan de praatjes over een ophanden zijnde democratievriendelijke en sociaal verantwoorde vervanging van het ‘harde’ government door het ‘zwakkere’ governance; toen zij niet de moeite namen om degenen die profiteerden van de groei van de kapitalistische economie zo te belasten dat ze medeverantwoordelijk werden voor de sociale kosten van hun winst; en toen zij de groeiende ongelijkheid tussen de boven- en onderklasse niet alleen aanvaardden, maar die in naam van de kapitalistische vooruitgang ook nog steunden met stimulerende maatregelen in de vorm van belastinghervormingen en aanpassingen van de sociale voorzieningen. Bovendien droeg de democratische politiek verantwoordelijkheid voor het ontstaan van de schuldenstaat, omdat het haar niet lukte de politieke participatie te stabiliseren van de bevolkingsgroepen die er belang bij zouden hebben gehad om de belastingverlagingen voor de welgestelden te verhinderen. In plaats daarvan maakte de naar boven schuivende samenstelling van het electoraat belastingverhogingen steeds lastiger afdwingbaar.

Ik laat in het midden of en met welke middelen het de nationaal georganiseerde democratische politiek in een steeds internationaler geworden economie überhaupt had kunnen lukken om dit soort ontwikkelingen te beheersen. Het ligt voor de hand dat door de steeds grotere internationale mobiliteit van het industriële en financiële kapitaal de reservatiewinst van dat kapitaal even snel is gestegen als de mate waarin overheden afhankelijk zijn van het ‘vertrouwen’ dat potentiële beleggers in hen stellen. Het liberaliseringsbeleid, waarbij zich in de jaren negentig uiteindelijk alle regeringen in de kapitalistische wereld aangesloten hadden, conservatief dan wel sociaaldemocratisch, beloofde door algehele aanpassing van de samenleving aan de door het kapitaal geëiste nieuwe productieomstandigheden een gezamenlijke weg naar op de lange termijn gegarandeerde welvaart. Dat beleid negeerde het feit dat het kapitalisme slechts beperkt en dan nog alleen onder strikt en efficiënt toezicht verenigbaar is met democratie. Het structureel en ideologisch falen van de democratie kwamen op deze manier samen. Het resultaat is sinds 2008 te zien.

2.

De huidige begrotingscrisis en de overgang van belasting- naar schuldenstaat hebben in de verhouding tussen kapitalisme en democratie een nieuwe fase ingeluid, die in de traditionele theorieën over democratie niet voorzien was. Door de crisis is de schuldenlast van de rijke democratieën sinds 2008 zo ver omhoog geschoten dat de schuldeisers er niet langer zonder meer op durven te vertrouwen dat de overheden in de toekomst bereid en in staat zullen zijn aan hun betalingsverplichtingen te voldoen. Als gevolg daarvan proberen de kredietverleners veel meer dan vroeger invloed op het overheidsbeleid te krijgen en zo hun vorderingen veilig te stellen. Zo ontstaat in de schuldenstaat een tweede klasse van mensen die hun aanspraken en rechten doen gelden, parallel aan de burgerij die in de democratische belastingstaat en in de gevestigde theorieën over democratie de enige referentiegroep van de moderne staat was.

De ontwikkeling waarbij schuldeisers uitgroeiden tot een tweede constituency van de moderne staat lijkt opvallend veel op het aantreden in de jaren tachtig en negentig van activistische aandeelhouders in de wereld van de grote kapitalistische ondernemingen, in het kader van de shareholder value-doctrine. Zoals de directies van beursgenoteerde naamloze vennootschappen zich destijds verhielden tot de markten voor bedrijfsfusies en -overnames, zo zien de regeringen van de schuldenstaten zich tegenwoordig in hun relatie tot de ‘financiële markten’ gedwongen een extra belangenblok te bedienen dat plotseling met steeds hogere eisen komt, nu het zich in steeds liquidere markten almaar doortastender kan opstellen. Net als voor de kapitaalmarkten tijdens de corporate governance-transformatie, is voor de kredietmarkten één zaak tijdens de transformatie van de democratie van groot belang: ze zullen door de inzet van deze nieuw verworven macht op de markt, en dan vooral door de mogelijkheid om aandelen te verkopen en eruit te stappen, ten gunste van zichzelf de invloed willen terugdringen van concurrerende aanspraken – die van het personeel op de directie enerzijds en die van de burgers op de door hen gekozen regeringen anderzijds. Daarbij is er in beide gevallen sprake van een verdelingsconflict: binnen de onderneming draait het om de vraag of de winst aan de aandeelhouders moet worden uitgekeerd of aan het personeel, dan wel achter de hand moet worden gehouden om het management meer armslag te geven, en in de schuldenstaat draait het om het behoud van wat we wel de bondholder value van de staatsobligaties zouden kunnen noemen. Net zoals binnen een onderneming de shareholder value alleen maar kan stijgen als de directie het personeel eronder weet te houden of – beter nog – het weet aan te zetten tot een gezamenlijke inspanning ter verhoging van de beurskoers, zo blijft het vertrouwen van de kredietverleners alleen overeind als de regeringen hun burgers ervan overtuigen of ertoe dwingen hun aanspraken op de overheidsbegroting terug te schroeven ten gunste van de ‘financiële markten’.

Nu wil ik graag een gestileerd model presenteren van de hedendaagse schuldenstaat als geadresseerde en afzender van twee afzonderlijk geconstitueerde collectieven en als intermediair systeem tussen twee met elkaar conflicterende werelden. Hoewel die twee ieder volgens een eigen logica functioneren, en onverenigbaar lijken te zijn, moet het overheidsbeleid beiden liefst tegelijkertijd recht doen: de bevolking (het staatsvolk) aan de ene kant en de ‘markten’ (het marktvolk) aan de andere. Een staatsvolk is nationaal georganiseerd en bestaat uit burgers die als staatsburgers aan een staat gebonden zijn, waaraan zij onvervreemdbare burgerrechten kunnen ontlenen. Daartoe behoort dat zij als kiezers om de zoveel tijd tijdens verkiezingen hun wensen kenbaar mogen maken. In de tussentijd beïnvloeden ze de beslissingen van hun wettige vertegenwoordigers door hun stem te verheffen en zo bij te dragen aan de vorming van een ‘publieke opinie’. En in ruil voor dat recht zijn zij de democratische overheid loyaliteit verschuldigd, inclusief het afdragen van belastingen, waarvan de besteding in beginsel wordt vastgesteld door de bevoegde overheidsorganen. Burgerlijke loyaliteit kan als tegenprestatie worden gezien voor de bijdrage van de staat aan onze sociale voorzieningen, en vooral aan het waarborgen van democratisch verankerde sociale burgerrechten.

De democratische staat die door de burgers wordt geregeerd en als belastingstaat door diezelfde burgers wordt onderhouden, verandert in een democratische schuldenstaat zodra het bestaan van die staat niet meer alleen afhankelijk is van de toelagen van de burgers, maar in aanzienlijke mate ook van het vertrouwen van de schuldeisers. Anders dan het staatsvolk in de belastingstaat is het marktvolk in de schuldenstaat transnationaal geïntegreerd. De leden van het marktvolk zijn ieder slechts door een contract gebonden aan hun eigen nationale staat, als beleggers en niet als burgers. De rechten die zij jegens hun staat kunnen doen gelden, zijn niet van publiekrechtelijke, maar van privaatrechtelijke aard: ze gaan niet terug op de grondwet maar op het burgerlijk recht. In plaats van diffuse en politiek uitbreidbare burgerrechten hebben ze specifieke vorderingen op de overheid, die in principe bij civiele rechtbanken aanhangig gemaakt kunnen worden en vervallen als aan de relevante contractsbepalingen is voldaan. Een regering die hun niet bevalt, kunnen ze als schuldeisers niet wegstemmen, maar ze kunnen wel hun obligaties verkopen of niet langer aan veilingen van nieuwe staatsobligaties deelnemen. Hierbij ontstaat rente, waarin het door de beleggers ingeschatte risico wordt uitgedrukt dat zij hun inleg niet of niet volledig zullen terugkrijgen. Dat is dan de ‘publieke opinie’ van het marktvolk – een mening die in zijn gekwantificeerde vorm veel preciezer is geformuleerd en leesbaarder is dan die van het staatsvolk. Waar de schuldenstaat van het staatsvolk loyaliteit als burgerplicht mag verwachten, moet hij ervoor zorgen het ‘vertrouwen’ van het marktvolk te winnen en te behouden, door de schulden plichtsgetrouw af te lossen en het geloofwaardig te maken dat dit in de toekomst ook zal gebeuren.

Als we een poging wagen om het functioneren van de democratische schuldenstaat te begrijpen, valt direct op dat niemand schijnt te weten wie die voor de staat zo belangrijke ‘markten’ nu eigenlijk zijn. Ook over de manier waarop de prijzen worden vastgesteld die de staten voor de aan hen verleende kredieten moeten betalen, is weinig te vinden in de sociaalwetenschappelijke literatuur, en vrijwel niets in de dag- en weekbladpers. Wat we wel weten is dat elke staat een paar keer per jaar obligaties verkoopt, voornamelijk om bestaande schulden te herfinancieren; dat betekent dat er op elk willekeurig moment wel ergens op aarde een veiling plaatsvindt. De economische theorie schijnt het vanzelfsprekend te vinden dat de markt voor staatsschulden een perfecte markt is, en heeft liever niet dat daaraan getwijfeld wordt; gegevens over de structuur van de vraagzijde zijn waarschijnlijk ook om die reden nauwelijks te vinden. Dit is des te opmerkelijker omdat in de meeste andere sectoren van de economie, op nationale en op mondiale schaal, statistieken over marktaandelen en concentratiegraden gemakkelijk te verkrijgen zijn. We kennen de namen van een paar grote spelers op de staatsschuldenmarkt, zoals de fondsen Calpers en PIMCO. Maar we weten niet of er net als in andere markten ook hier zoiets is als markt- en prijsleiderschap van een kleine groep grote ondernemingen. Wel is bekend dat de ministers van Financiën van allerlei landen graag bij PIMCO op bezoek komen om zich door de bestuursvoorzitter te laten adviseren omtrent hun begrotingsbeleid.

Er bestaat op internationaal niveau geen kartelrecht dat afspraken tussen de marktleiders of het openbaar maken van geplande beslissingen om al dan niet te kopen verbiedt; anders dan bij prijsafspraken tussen producenten van cement of ondergoed het geval is, zou het niet strafbaar zijn als de leidende beleggingsfondsen in de wereld tijdens een telefonische conferentie zouden afspreken om bijvoorbeeld de eerstvolgende veiling van Franse staatsobligaties te vermijden.

Democratische schuldenstaten moeten tussen hun twee soorten stakeholders laveren om die alle twee althans in zoverre tevreden te stellen dat de ene groep zijn loyaliteit en de andere zijn vertrouwen niet geheel en al opzegt. Daarbij moeten de schuldenstaten erop letten dat ze zich niet te veel door een van beide groepen laten inpalmen, want daardoor zou er een crisis kunnen ontstaan in de relaties met de andere partij. Een democratische schuldenstaat kan zijn schuldeisers alleen tevredenstellen als de burgers nog met die staat samenwerken; als de staat in de ogen van die burgers een verlengstuk is geworden van zijn kredietverleners, bestaat het gevaar dat ze hun loyaliteit opzeggen. Tegelijkertijd kan zo’n staat zijn legitimiteit ten aanzien van zijn burgers – en dan vooral ten aanzien van zijn belastingburgers die ondanks de internationalisering niet zijn weggegaan – alleen behouden als de kredietverleners bereid zijn de schulden van die staat te financieren en te herfinancieren tegen voorwaarden die voor die staat en zijn burgers aanvaardbaar zijn. Maar die bereidheid zal minder worden of zelfs verdwijnen als een staat te veel rekening houdt met de wensen van zijn burgers en daarbij middelen aanspreekt die dan later misschien niet meer voorhanden zijn voor het aflossen van de schulden. Op welke van beide partijen een schuldenstaat zich vooral zal richten, hangt van hun relatieve kracht af. En die hangt dan weer af van de mate waarin een dreigende opzegging van het vertrouwen of van de loyaliteit te verwachten is en hoe pijnlijk dat zou zijn voor de staat en zijn regering.

Het conflict tussen de twee partijen die vechten om de controle over de democratische schuldenstaat is een nieuw, zich ontwikkelend en tot nu toe nauwelijks begrepen fenomeen. Er is veel voor te zeggen om in het optreden van het financiële kapitaal als tweede volk – dus als marktvolk dat met het staatsvolk concurreert – een nieuw stadium in de verhouding tussen kapitalisme en democratie te zien. In dat stadium oefent het kapitaal niet alleen indirecte invloed uit op de politiek, door al dan niet te beleggen in de nationale economie, maar ook directe invloed, door de staat zelf al dan niet te financieren. In de jaren zestig en zeventig werd in kritische democratiestudies onderzocht hoe de naoorlogse democratische staten erin konden slagen hun democratische legitimiteit te waarborgen ondanks de feitelijke uitzonderingspositie van burgers die over de productie- en investeringsmiddelen beschikten. De snelle, naar klassenpolitiek neigende achteruitgang van de democratische organisatie en participatie binnen het liberaliseringsproces evenals de verminderde speelruimte voor politieke actie tijdens de crises van de afgelopen veertig jaar, kan erop duiden dat iets soortgelijks niet zonder meer mogelijk zal zijn na de overgang van belasting- naar schuldenstaat.

3. 

Als het kapitalisme van de consolidatiestaat zelfs niet meer de illusie van een eerlijke verdeling van de groei kan opbrengen, dan breekt het moment aan dat de wegen van kapitalisme en democratie zich scheiden. De meest voor de hand liggende uitweg lijkt op dit moment de voltooiing van het hayekiaanse samenlevingsmodel, een dictatuur waarin de kapitalistische markteconomie wordt afgeschermd van elke democratische correctie. De mensen die er vroeger het staatsvolk van uitmaakten, zullen dan hebben geleerd om marktrechtvaardigheid en sociale rechtvaardigheid als een en hetzelfde te beschouwen en zichzelf te zien als onderdeel van een verenigd marktvolk – daarop stoelt de legitimiteit van de staat. Voor hun stabiliteit zouden verder instrumenten nodig zijn om iedereen die de situatie niet wil accepteren ideologisch te manipuleren, politiek te desoriënteren en fysiek te controleren. Voor iedereen die zich niet aan de rechtvaardigheid van de markt wil onderwerpen resten er, als de instituties voor politieke besluitvorming economisch eenmaal van hun invloed zijn ontdaan, nog slechts organisaties die aan het einde van de jaren negentig als buitenparlementaire vormen van protest werden aangemerkt: emotioneel, irrationeel, gefragmenteerd, onverantwoordelijk. En meer valt er domweg niet te verwachten als de democratische kanalen voor belangenbehartiging en meningsuiting geblokkeerd zijn, omdat er nog maar één resultaat mogelijk is of omdat de uitkomst voor ‘de markten’ geen verschil meer maakt.

Het alternatief voor kapitalisme zonder democratie zou democratie zijn zonder kapitalisme, of in elk geval zonder kapitalisme zoals wij dat kennen. Dat is de andere, met die van Hayek concurrerende utopie. Maar anders dan die van Hayek past deze utopie niet in de historische trend, en dus zou er een breuk nodig zijn. Om die reden en ook vanwege de enorme voorsprong die de neoliberale oplossing in praktisch en organisatorisch opzicht heeft genomen, lijkt deze nieuwe utopie – ook vanwege de angst voor het onbekende, die bij elke abrupte verandering onvermijdelijk opkomt – nu volkomen onrealistisch. Ook deze utopie zou ervan uitgaan dat het democratisch kapitalisme zich niet aan zijn belofte heeft gehouden. Ditmaal zou echter niet de democratie de schuld krijgen, maar het kapitalisme. Bij deze utopie zou het niet om sociale vrede door middel van economische groei gaan, en al helemaal niet om sociale vrede in weerwil van groeiende ongelijkheid, maar om het verbeteren van de levensomstandigheden van de mensen die zijn uitgesloten van de neoliberale groei, desnoods ten koste van sociale vrede en groei.

Als democratie betekent dat sociale rechtvaardigheid niet tot marktrechtvaardigheid gereduceerd mag worden, moet een democratische politiek allereerst de institutionele verwoesting ongedaan maken die veertig jaar neoliberaal beleid heeft aangericht. En de restanten van de politieke instituties die misschien nog in staat zullen zijn om de rechtvaardigheid van de markt door sociale rechtvaardigheid te beïnvloeden of zelfs te vervangen, zal zij zo goed mogelijk moeten verdedigen en herstellen. Alleen in dit concrete verband heeft het tegenwoordig nog zin om überhaupt over democratie te spreken, omdat we alleen zo het gevaar kunnen ontlopen afgescheept te worden met de ‘democratisering’ van instituties die niets in te brengen hebben. Democratie zou vandaag de dag moeten betekenen dat we instituties opbouwen waarmee markten opnieuw onder sociale controle gebracht kunnen worden: arbeidsmarkten die ruimte laten voor een sociaal leven, goederenmarkten die de natuur niet schaden en kredietmarkten die niet tot de massaproductie van onvervulbare beloftes leiden. Om zoiets echt op de agenda te krijgen is op z’n minst een jarenlange mobilisering van de politiek noodzakelijk, en een duurzame ontwrichting van de sociale orde zoals die zich nu ontwikkelt.

Wolfgang Streeck: Gekochte Tijd. De uitgestelde crisis van het democratisch kapitalisme. Vertaald door Willy Hemelrijk. Uitgeverij Leesmagazijn. ISBN 9789491717246