Van piraten en schulden

(Dit artikel is oorspronkelijk op 28 november 2012 verschenen op de website uitpers.be)

Op 1 oktober 2012 werd de mooie Libertad aan de ketting gelegd, net toen dit schoolschip van de Argentijnse marine in Ghana was aangekomen. Dit is slechts één voorbeeld van de goederen die de schuldeisers van Argentinië in beslag willen nemen na de ‘default’ – het stopzetten van de terugbetaling van de schulden – van het Latijnsamerikaanse land in 2002.

Argentinië wordt vaak als voorbeeld gesteld voor wat Europese landen zoals Griekenland zouden moeten doen. Zou Griekenland niet eveneens gewoon ‘njet’ moeten zeggen tegen zijn schuldeisers?

Het Argentijnse verhaal is in-triest. In 2001 stopte het land met de terugbetaling van 81 miljard Dollar aan obligatieleningen. Er werd de schuldeisers een ‘swap’ – een ruil – van 35 % voorgesteld. De meeste schuldeisers hebben dit aanbod – en hun verlies – aanvaard, maar sommigen niet. In die laatste groep zit het ‘hedge fund’ – zeg maar aasgierfonds – dat nu het schip aan de ketting liet leggen. Een rechter in New York had daarvoor het licht op groen gezet met een claim van 1,6 miljard Dollar tegen Argentinië. Buenos Aires weigert te betalen, want mocht het dat wel doen, dan zouden ook andere fondsen kunnen proberen eveneens hun ‘rechten’ te doen gelden.

Het is makkelijk om de hebzucht van aasgierfondsen te veroordelen. Maar wat dit ook aantoont is dat de problemen van Argentinië nog lang niet voorbij zijn. Het land heeft weliswaar een geweldig economisch herstel gekend, dank zij de daadkrachtige maatregelen van president Kirchner en de stijgende prijzen van de landbouwproducten die Argentinië uitvoert. Maar hiermee waren de problemen niet weg. Argentinië betaalt nog steeds 12 % van zijn nationaal inkomen en 43,6 % van zijn totale begroting aan schuldaflossingen, tegenover 2 % van het inkomen en 7,4 % van de begroting aan onderwijs, en 1 % van het inkomen en 3,6 % van de begroting voor gezondheidszorg.[1]

Eén van de redenen waarom Argentinië nog steeds zo’n zware problemen heeft is wat men in 2002 de asymetrische ‘pesificación’ heeft genoemd. Nadat de Peso was losgekoppeld van de Dollar, met een devaluatie van 60 %, werden banken verplicht om voor elke Peso die ze hadden geleend, één Peso terug te vorderen, terwijl ze voor elke Peso in deposito, 1,4 Peso terug moesten betalen. Dat werd voorgesteld als een maatregel tégen de banken, maar die banken hadden dat geld gewoon niet. Wat betekende dat de regering geld moest lenen om de banken te helpen en tot vandaag die dure schulden moet terugbetalen.

Twee wereldbeelden

Er zijn heel wat verstandige analyses gepubliceerd over de Argentijnse crisis. De meeste daarvan wijzen op de onvergeeflijke fouten die het IMF heeft begaan. Het IMF heeft inderdaad diverse regeringen gesteund terwijl de komende crisis al volop zichtbaar was en toen heel wat analysten al wisten dat het land zeer snel met de rug tegen de muur zou staan.

Als Griekenland dus één ding alvast kan leren van Argentinië, is het niet zozeer hoe de betalingen moeten stopgezet worden, maar wel hoe men fouten uit het verleden kan vermijden.

In 2005 werd een fascinerend boekje gepubliceerd met een e-mail correspondentie tussen een linkse Argentijnse journalist en een voormalig ambtenaar van het IMF, de man die vóór en tijdens de crisis verantwoordelijk was voor Argentinië en Latijns Amerika. Het is een opvallend eerlijke dialoog tussen twee totaal tegenovergestelde visies, tussen twee mensen die proberen maar er niet in slagen elkaar te begrijpen en die de correspondentie moeten stopzetten omdat ze toch niet tot een akkoord kunnen komen. Het gesprek werd met een enorme dosis goede wil aan beide kanten begonnen, en zelfs met hier en daar een gemeenschappelijke visie, maar dit mocht niet baten. Er kwam geen gemeenschappelijke conclusie. De journalist verwijt de ambtenaar een gespleten persoonlijkheid te hebben, de ambtenaar verwijt de journalist ‘ideologisch’ te zijn[2].

Maar het boek geeft een opmerkelijk inzicht in de denkwereld bij het IMF. Op die manier kan men begrijpen wat ze doen en waarom ze dat doen. En ook hier kan wat geleerd worden voor Griekenland, want de ‘troïka’ – waar het IMF deel van uitmaakt – is bezig met precies dezelfde fouten te maken.

Over het belang van leiderschap

Een interessant en rechtstreeks vergelijkingspunt tussen Griekenland en Argentinië betreft het leiderschap van het IMF en dat van Duitsland in de Europese Unie.

Hoe vaak werd het al niet gezegd? Duitsland zit grondig fout met zijn harde eisen voor soberheid en zijn totaal gebrek aan empathie met het Griekse volk. Dit geldt zelfs voor gewone mensen die denken dat de Grieken ‘lui’ zijn, dat ze ‘boven hun stand’ hebben geleefd en dat solidariteit met hen gelijk staat met het vullen van een bodemloze put. Merkel, zo wordt gezegd, gaat uit van religieuze overwegingen over ‘goed’ en ‘kwaad’. Wie zich niet gedraagt moet worden gestraft, wat daarvan ook de gevolgen mogen zijn, en zelfs als men weet dat de schulden van het land gewoon niet kúnnen terugbetaald worden.

Bij het IMF, zo zegt de hoge ambtenaar, zijn de zaken beginnen veranderen met de aanstelling van Horst Köhler as directeur generaal. Köhler was bijzonder hard voor Argentinië. ‘Ik denk dat hij een soort quasi-religieuze overtuiging had dat landen moeten boeten voor hun zonden om er zo van gezuiverd te worden’ (p. 146). Köhler had er de buik van vol, hij toonde geen enkele flexibiliteit. Waar Camdessus nog een inspanning zou hebben gedaan, dacht Köhler dat er eerst moest worden betaald en dat er dan misschien opnieuw steun kon komen. ‘Zijn wereldbeeld was heel erg Duits’, ‘hij was een religieus man’ (p. 203).

Over dogma’s en technische details

Er is één vraag die de journalist blijft herhalen: hoe kon het IMF met zo’n koppigheid soberheidsprogramma’s blijven opleggen aan een land in een economische recessie? Het is een vraag waarop er nooit een bevredigend antwoord komt, behalve dan dat de crisis volgens het IMF géén gevolg was van de structurele aanpassingsprogramma’s die toch bedoeld waren om de groei te herstellen. De bedoeling was om de economie te bevrijden van de last van de Staat (p. 52).

IMF ambtenaren zijn ‘technici’, zo wordt gezegd, soms zijn ze het oneens over een onderhandelingsstrategie, maar nooit over de weg die moet worden gevolgd. ‘Theoretisch’ weten ze wat er moet gebeuren, maar soms komt de politiek tussenbeide en doen landen niet wat hen werd aanbevolen. Soms zien ze ook wel met welke problemen een land heeft af te rekenen, maar in het geval van Argentinië was het politiek ‘not done’ om kritiek te geven op President Menem. In Washington en elders in de wereld, werd Argentinië gezien als een te volgen model.

Nooit of te nimmer, zo stelt Claudio Loser van het IMF, is het de bedoeling dat gewone mensen, laat staan de armen, moeten opdraaien voor de kosten van aanpassingsprogramma’s. Wel kan het zijn dat sommige regeringen heel terughoudend zijn om de kosten af te wentelen op de rijken en de middenklassen, omdat ze die stemmen nodig hebben en het ook groepen zijn die makkelijk kunnen mobiliseren. Het IMF spreekt nooit over sociale bescherming als het een besparingsplan oplegt.

Privatiseringen, zo nog Loser, horen niet bij het mandaat van het IMF, hoewel het dergelijke maatregelen altijd steunt wegens de positieve resultaten voor de productiviteit. Werkloosheid is geen probleem voor het IMF, omdat het makkelijk wordt opgelost met groei. Een verlaging van de lonen en het wegwerken van de ‘rigiditeit’ op de arbeidsmarkt kan heel positief zijn omdat het beter is dan een devaluatie en de markt er vlotter kan door functioneren. Pensioenen privatiseren is helemaal geen slecht idee, maar het moet wel correct gebeuren …

Maar : ‘de realiteit is soms niet conform de theorie’, ‘als alle voorwaarden zijn vervuld, kan een structurele aanpassing wel werken’ (p.86).

Jawel, we zijn té optimistisch geweest, aldus Loser. We hadden meer vragen moeten stellen. We waren blij met de privatiseringen, maar het zijn particuliere monopolies die de plaats van de overheidsmonopolies hebben ingenomen. Honderdduizenden mensen werden werkloos… We probeerden de regels te volgen, maar wisten niet meer wat te doen. Er bestond een internationale consensus over het te volgen economisch model, maar de toepassing daarvan werd overgelaten aan de nationale regering. En uiteindelijk wist niemand meer wat er moest gebeuren, noch de regering, noch het IMF, noch de G7.

Nationale verantwoordelijkheden

De rigiede theoretisch/technische redenering is iets wat ook in het geval van de ‘troïka’ en van de EU kan worden vastgesteld. Maar nog opvallender is de vergelijking die kan worden gemaakt met de verdeling van verantwoordelijkheden.

Het IMF kan gelijk hebben wanneer het stelt nooit aan de sociale bescherming te raken, en zelfs aan te raden aan armoedebestrijding te doen, maar als het zegt dat de overheidsbestedingen naar beneden moeten, dan hebben nationale regeringen niet zoveel keuze. En ze zullen inderdaad proberen om niet te raken aan de belangen die nodig zijn voor hun herverkiezing.

En ja, zowel in het geval van Argentinië als van Europa, hebben nationale regeringen zeker ook een verantwoordelijkheid voor heel wat fouten uit het verleden. Maar deze ‘fouten’ waren gekend en werden geaccepteerd.

Zeker, zo geeft Loser toe, het IMF heeft gewerkt met dictators, corrupte en niet-democratische regimes, maar wij zijn het niet die die mensen hebben verkozen. En de internationale gemeenschap deed er wel goede zaken mee.

Zijn wij dogmatisch, zo vraagt Loser zich af, als we denken dat er geen rechtvaardige herverdeling kan zijn zonder economische efficiency? Argentinië heeft het geld van de privatiseringen niet goed gebruikt, de kapitaalmarkt werd geliberaliseerd maar er werd geen controle op de financiële sector ingesteld.

Als de politiek een rol speelt

‘Het heeft vier poten, het blaft en kwispelt met zijn staart, maar toch zeggen jullie dat het een giraf is’, zo antwoordt de journalist.

Er is geen sprake van enige samenzwering, aldus nog Loser. De mensen die voor het IMF werken zijn zeer competent en bijzonder integer. Maar soms worden er politieke besluiten genomen, en soms kan zelfs het IMF niet doen wat het zou willen doen.

Loser zelf werd ontslagen toen de politiek aan bod kwam in de Argentijnse crisis. Hij stond er ‘te dicht bij’, zo werd gezegd. En Köhler werd verplicht nog een nieuwe lening te geven, want dat had de G7 beslist. Maar nee, nooit of te nimmer werd rekening gehouden met de belangen van Wall Street in de besluitvorming van het IMF …

Politiek en economie

Zeer waarschijnlijk is dat ook de manier waarop de ambtenaren van de Europese Commissie denken. Zij zien zichzelf als ‘technici’ die werken volgens een economische theorie die wel correct moét zijn en die wordt gedeeld door de hele internationale gemeenschap. Ze zien heel wat problemen maar schrijven die toe aan ‘de politiek’ en/of de ‘nationale regeringen’. Wie hun mening niet deelt is ‘ideologisch’.

Ze werken allemaal voor een instelling waarvan ze de regels accepteren – ‘geen liefdadigheidsinstelling en geen ontmenselijkte entiteit’ – maar vergeten al te makkelijk hoe de wereld daarbuiten er uitziet, de wereld met echte mensen en echte problemen.

Die persoonlijke houding van ambtenaren kan makkelijk worden uitgelegd als ‘zelfbescherming’, een manier om te vermijden dat je jezelf moet bevragen. Maar de achterliggende filosofie is natuurlijk grondig fout. Omdat, uiteraard, ‘de voorwaarden’ nooit volledig zijn vervuld, en er altijd een ‘realiteit’ is niet overeenstemt met wat de handboeken zeggen.

En vooral, politiek kan nooit worden gescheiden van de economie, er is altijd een ‘realiteit’ die strijdig is met de theorie, en er zijn altijd belangen die moeten verdedigd of worden miskend. Aan die werkelijkheid voorbij gaan is wellicht de grootste fout van –soms – welwillende neoliberale filosofen.

Wat dit boek echter ook laat zien, is de ernst en zelfs de integriteit van veel ambtenaren, de overtuiging dat wat ze doen ook goed is en moet gedaan worden. Niemand gaat ooit naar een land, of het nu Griekenland, Portugal of Argentinië is, met de bedoeling om mensen schade te berokkenen. Integendeel, ze geloven echt dat wanneer de groei zal zijn hersteld, alle korte termijn sociale problemen gewoon zullen wegsmelten. En gebeurt dat niet, of komt de groei niet terug, dan is dat de verantwoordelijkheid van de regeringen …

Een besluit dat we uit dit hele verhaal kunnen trekken – en ook uit de recente ‘troïka’ ervaring – betreft de procedures waarmee mondiale politiek wordt georganiseerd. Door een internationale ambtenarij in te stellen – die zelfs een democratisch gelegitimeerd mandaat kan hebben – kunnen vérgaande economische maatregelen worden opgelegd met ernstige sociale en politieke gevolgen. ‘De politiek’ komt niet tussenbeide, zo wordt gesteld, maar dat gebeurt natuurlijk wel, en nationale politici wentelen de verantwoordelijkheid af op internationale instellingen. Het moet duidelijk zijn dat het IMF en de Europese Commissie wel degelijk een grote verantwoordelijkheid dragen voor wat gebeurt in Argentinië, Griekenland of Portugal. Maar de politieke verantwoordelijkheid ligt bij de nationale regeringen die ofwel de ambtenaren laten doen, ofwel tussenbeide komen om de gevolgen nog erger te maken. Zij zijn het die altijd het laatste woord hebben. Kan men spreken over ‘fouten’?  Of zijn die ‘fouten’ gepland?

Susan Schadler, vroeger adjunct-directeur van het departement Europa bij het IMF zegt in een blog op Bretton Woods Project[3] dat het IMF zijn les nog steeds niet heeft geleerd. De regels zijn veranderd na Argentinië, zodat onbetaalbare schulden meteen kunnen herschikt worden. Maar met de Griekse crisis, zijn de regels opnieuw veranderd, zodat niet kan herschikt worden. Is dit een zuiver technische maatregel? Een ‘fout’?