Naar een internationaal recht op staking?

In Frankrijk is het een princiepe dat is vastgelegd in de grondwet: “Het recht om te staken voltrekt zich binnen het kader van de wetten die het reguleren.” Maar de goede uitvoering daarvan vereist de waakzaamheid van de vakbonden, en soms van de rechter. De Internationale Organisatie voor Arbeid (IOT in het Frans, ILO in het Engels, IOA in het Nederlands, maar meestal benoemd onder de Engelse afkorting ILO) verdedigt dit, op een bredere schaal. Ondanks de contradicties die er over bestaan. Want de staking blijft een onmisbaar onderdeel van de emancipatie van de arbeiders.

(Door Alain Supiot, Le Monde Diplomatique januari 2024)

Sinds meer dan een eeuw heeft de ervaring van rampen ons regelmatig doen herinneren, zowel als het gaat tussen naties als binnen elk land, dat alleen een rechtsorde kan zorgen voor een duurzame vrede. In 1919 heeft de weerzinwekkende balans van de 1^e Wereldoorlog voor het eerst laten zien welke afgronden er geboden worden door het ontketende geweld in het industriële tijdperk. Om herhaling te voorkomen hebben de onderhandelaars in Versailles een eerste wereld-wetsorde ontworpen, die op twee instellingen moest berusten: de Volkerenbond, (voorloper van de Verenigde Naties. vert) en de Internationale Organisatie voor Arbeid (OIT/ILO)

De weigering van de Verenigde Staten om dat verdrag te ratificeren veroordeelde de Volkerenbond al snel tot de ondergang. Als tegenzet werden ze in 1937 wel lid van de OIT/ILO, die daardoor een pioniersrol kon vervullen in de uitwerking van een nieuwe wettelijke internationale orde aan het einde van de Tweede Wereldoorlog. De verklaring van Philadelphia, die de organisatie in 1944 aannam, opende de weg naar de uiteindelijke erkenning van de economische, sociale en culturele rechten en de oprichting van uiteenlopende instellingen met de opdracht aan de internationale samenwerking om die ook daadwerkelijk op te tuigen, zoals de Mondiale Organisatie voor Gezondheid (OMS/WHO), de Organisatie van de Verenigde Naties voor Onderwijs, Wetesnchap en Cultuur (Unesco) of de Organisatie van de Verenigde Naties voor Voedsel en Landbouw (FAO).

De vakbondsvrijheid is de matrijs geweest voor deze sociale rechten. Beschreven in de preambule van de grondwet van de OIT/ILO, heeft die haar het eigen gezicht gegeven: daar zijn niet alleen regeringen vertegenwoordigd, maar ook de werkgevers en de arbeiders van de lidstaten. Op voorwaarde dat bureaucratisering wordt vermeden, is deze dubbele politieke en sociale representativiteit een zaak van legitimiteit die als lesstof kan dienen om de internationale rechtsorde in zijn geheel te vernieuwen. (*1)

Op zowel internationaal gebied als nationaal, is de roeping van het recht om de bewoners te beschermen tegen het geweld en hen te dwingen om woorden uit te wisselen, eerder dan slagen. Om deze functie te kunnen vervullen, veronderstelt dit de mogelijkheid om in geval van een geschil een beroep te doen op een onpartijdige derde partij die bevoegd is om de wet te bepalen en toe te zien op de naleving ervan.

Vakbondsvrijheid maakt deel uit van deze drieledige structuur. Maar het verrijkt en consolideert het door collectieve organisaties toe te staan om vreedzaam te handelen zodat er rekening wordt gehouden met hun concrete ervaring van de onrechtvaardigheid van de kant van de gevestigde orde. Naast het recht om gerechtelijke stappen te ondernemen om de toepassing van de geldende wet te verkrijgen, voegt het een recht toe om collectief op te treden om ervoor te zorgen dat de wet wordt hervormd. De rechtvaardigheid van de regel wordt niet langer beschouwd als een onbetwistbaar axioma, net zo min als verondersteld wordt dat ze spontaan voortvloeit uit zuivere en perfecte concurrentie of uit de strijd tussen klassen of rassen; ze wordt zelf het voorwerp van een collectieve strijd die beheerst wordt door de wet.

Daarom houdt vakbondsvrijheid niet alleen het recht in om vertegenwoordigd te worden, maar ook het recht om collectief te handelen en te onderhandelen. Het gebruik van deze rechten maakt het mogelijk om geweld te verwerken, om machtsverhoudingen om te zetten in rechtsverhoudingen in een onophoudelijke beweging richting meer rechtvaardigheid. Vakbondsvrijheid wordt uitgeoefend in vormen die te gevarieerd zijn om in een uitputtende lijst op te nemen: stakingen, maar ook vergaderingen, demonstraties, boycots, het instellen van labels, publieke informatie- en waarschuwingscampagnes, etc. Elk van deze collectieve acties gehoorzaamt aan een specifieke reeks regels. Elk van deze collectieve acties is gebaseerd op het idee van geweldloosheid, in de politieke betekenis van satyagraha die Mohandas Karamchand Gandhi eraan gaf in zijn strijd voor de emancipatie van India (2). Onjuist omschreven als “passief verzet”, bestaat een actie van dit type letterlijk uit “vasthouden aan de waarheid”, d.w.z. zich verzetten tegen een onrechtvaardig bevel, niet met fysiek geweld, maar met de standvastigheid van de persoon die weigert te gehoorzamen.

“De politiek vernietigen”

Het recht om de wet aan te vechten is geen factor van juridische wanorde, maar juist van de duurzaamheid van deze orde in samenlevingen die geconfronteerd worden met technische, ecologische of sociologische veranderingen. De uitvinding van de sociale staat heeft de soliditeit van democratische regimes tegenover dictaturen gewaarborgd door politieke vertegenwoordiging te combineren met sociale vertegenwoordiging. In tegenstelling tot politieke democratie, die macht verleent aan een electorale meerderheid van formeel gelijke individuen, maakt sociale democratie het mogelijk om uitdrukking te geven aan de diversiteit van ervaringen van verschillende categorieën van de bevolking met de werkelijkheid. De reikwijdte ervan kan zich dus uitstrekken tot de verdediging van andere belangen dan die van werknemers en werkgevers, zoals die van zelfstandigen of milieuactivisten. Door leiders weer in contact te brengen met de realiteit, vermindert het hun “ontkoppeling” van de problemen waarmee gewone mensen te maken hebben.

Als grondwettelijk beginsel van de IAO is de vrijheid van vereniging bindend voor haar 187 lidstaten en als zodanig sinds 1950 onderworpen aan een speciale toezichtsprocedure, die is toevertrouwd aan een Comité voor Vakbondsvrijheid. Het is ook het onderwerp van een van de elf fundamentele verdragen die de harde kern vormen van het internationale arbeidsrecht en die alle staten worden aangemoedigd om te ratificeren: Verdrag nr. 87 van 1948, waarvan de correcte toepassing, net als die van de andere van kracht zijnde verdragen, wordt gecontroleerd door een comité van deskundigen, bestaande uit ervaren en onafhankelijke juristen, dat optreedt vóór de tripartiete organen van de Internationale Arbeidsconferentie. Deze twee toezichthoudende organen zijn altijd van mening geweest dat de vrijheid van organisatie de vrijheid van staking impliceert. Hun interpretatie is met name gebaseerd op de bepalingen van Verdrag nr. 87, die aan vakbonden het recht toekennen om “hun bestuur en activiteiten te organiseren en hun actieprogramma op te stellen” en aan de overheid de plicht om “zich te onthouden van iedere interventie die dit recht zou kunnen beperken of de wettige uitoefening ervan zou kunnen belemmeren”.

Deze interpretatie werd algemeen aanvaard tot de jaren 1980. Toen begon een proces van hybridisatie van communisme en kapitalisme, waardoor economische beleidskeuzes aan de democratische controle werden onttrokken en de heersende klassen zichzelf konden verrijken in een mate die noch het echte communisme noch het door de sociale staat getemperde kapitalisme zouden hebben toegelaten. Na de overgang naar een markteconomie nam communistisch China in 1982 een nieuwe grondwet aan die het stakingsrecht afschafte en “elke organisatie of individu verbood de economische orde van de samenleving te verstoren” (Artikel 15). De westerse landen voerden het neoliberale programma uit, dat bestond uit het “onttronen van de politiek” en het “beperken van de democratie” (3), zowel politiek als sociaal. De Verdragen van Maastricht (1992) en Lissabon (2007) plaatsten de Europese economische orde buiten het bereik van het electoraat door haar een grondwettelijke status te geven (4). In hetzelfde jaar, 2007, oordeelde het Europees Hof van Justitie (EHJ) – dat in 2009 het Hof van Justitie van de Europese Unie werd – in de zaken Viking en Laval dat de uitoefening van het stakingsrecht de vrijheid van bedrijven om zich te beroepen op nationale sociale regels die minder gunstig zijn voor werknemers, niet mag belemmeren.

In 2010 oordeelde het Comité van Deskundigen van de IAO dat “de doctrine die in deze arresten van het Europese Hof wordt gehanteerd waarschijnlijk een beperkend effect zal hebben op de uitoefening van het stakingsrecht in de praktijk, op een manier die in strijd is met Verdrag nr. 87”. Op het argument van de Britse regering dat deze beperking alleen van toepassing zou zijn op collectieve geschillen met een internationale dimensie, antwoordde de commissie dat “in de huidige context van globalisering dergelijke gevallen waarschijnlijk vaker zullen voorkomen (…), zodat een aanval op het vermogen van werknemers in deze sectoren om effectief met hun werkgevers te onderhandelen over kwesties die van invloed zijn op hun arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden zeker verwoestend zou kunnen blijken”. Deze vernietigende kritiek deed de Europese leiders beseffen dat de IAO niet slechts een internationale bureaucratie was die aan de oevers van het Meer van Genève sluimerde, maar de bron van wettelijk bindende regels. Bij gebrek aan “tanden” die in staat waren om te bijten, kon het nog steeds een stem zijn die de neoliberale economische orde kon verstoren.

Het is deze kritische stem die de Internationale Werkgeversorganisatie het zwijgen heeft opgelegd. In 2012 ontzegde ze de Commissie van Deskundigen elke bevoegdheid tot interpretatie en kondigde ze aan dat ze zich er voortaan tegen zou verzetten dat de IAO zich zou bezighouden met schendingen van het stakingsrecht door lidstaten, aangezien dit recht niet expliciet wordt erkend in Verdrag nr. 87. Al meer dan tien jaar wordt het systeem voor toezicht op arbeidsnormen geblokkeerd en wordt de legitimiteit ervan in twijfel getrokken. Al meer dan tien jaar wordt het systeem voor toezicht op de arbeidsnormen geblokkeerd en wordt de legitimiteit ervan in twijfel getrokken. Het is waar dat het Comité van Deskundigen, ondanks zijn eminente kwaliteiten, een administratief orgaan is en geen echte rechtbank. Maar de IAO grondwet (artikel 37) stelt dat, tenzij de IAO haar eigen tribunaal instelt, “alle moeilijkheden bij de interpretatie van haar verdragen worden voorgelegd aan het Internationaal Gerechtshof [ICJ]”.

De werkgeversvertegenwoordigers verzetten zich samen met die van de meest autoritaire regimes echter heftig tegen de toepassing van deze bepaling, waardoor een crisis die de IAO alle normatieve geloofwaardigheid deed verliezen voor onbepaalde tijd werd verlengd. Ondanks dit verzet besloot de Raad van Bestuur van de IAO uiteindelijk op 11 november 2023 een einde te maken aan de crisis door de zaak voor te leggen aan het Internationaal Gerechtshof. Deze verwijzing, een historische primeur sinds 1934, is, ongeacht de uitkomst, een teken dat de IAO normatief ontwaakt. Haar belangrijkste missie is om internationale arbeidsregels op te stellen die duidelijk genoeg zijn om rechtszekerheid te garanderen en algemeen genoeg om de nationale voorwaarden voor de uitvoering ervan te respecteren. Een beroep doen op de rechtbanken om deze normen te interpreteren betekent een halt toeroepen aan haar metamorfose tot een louter middelenagentschap en aan de vervorming van het internationale arbeidsrecht tot een “zachte wet”, waarvan de betekenis en reikwijdte zou variëren naargelang de machtsverhoudingen binnen de IAO of de uitspraken van arbitrage-instanties die door handelsovereenkomsten zijn opgericht.

Staken, een essentiële vorm van actie

Deze eerste juridische stap vraagt om een tweede: dat het Internationaal Gerechtshof de interpretatie van het Comité van Experts overneemt, dat consequent heeft geoordeeld dat het verbod op het stakingsrecht onverenigbaar is met de vrijheid van vereniging, zoals gedefinieerd in Verdrag nr. 87.

Het Verdrag moet worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, dat wil zeggen in de eerste plaats “in het licht van zijn doel en strekking”. Het verdrag moet worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, dus in de eerste plaats “in het licht van doel en strekking” (artikel 31, lid 1) en rekening houdend met de latere praktijk bij de toepassing ervan (artikel 31, lid 3). Aangezien Verdrag nr. 87 geen lijst bevat van acties die vakbonden vrij kunnen ondernemen, zou een verbod op acties die niet onder het Verdrag vallen deze vrijheid zinloos maken. Internationale erkenning van het stakingsrecht betekent niet dat dit recht onbeperkt is, maar dat het toezicht hierop een zaak is van de lidstaten, onder toezicht van de toezichthoudende organen van de IAO. Er zijn ook goede redenen om aan te nemen dat het stakingsrecht deel uitmaakt van het internationaal gewoonterecht, aangezien het is vastgelegd in een groot aantal regionale en internationale instrumenten.

Stakingen blijven een essentiële vorm van vakbondsactie, zoals we vandaag de dag kunnen zien in zeer verschillende sectoren en landen, van de audiovisuele en auto-industrie in de Verenigde Staten tot het uberwerk in Europa, van de textielindustrie in Bangladesh tot het transport in Zuid-Afrika. Deze stakingen maken deel uit van de “constante en voortdurende vastberadenheid om iedereen zijn verdiende loon te geven” waarmee de Digeste van Justinianus justitie al in de zesde eeuw beschreef. Met het oog op de toename van geweld, zowel binnen als tussen naties, is het uiterst belangrijk om alle vreedzame vormen van sociaal protest open te houden. En om trouw te blijven aan het motto van de ILO: “Als je vrede wilt, cultiveer dan gerechtigheid”.

(Alain Supiot is Emeritus Professor bij het Collège de France)

(Noot *1) Cf. Samantha Besson (sous la dir. de), Democratic Representation in and by International Organizations, Oxford University Press, à paraître en 2024.

(*2)  Mohandas Karamchand Gandhi, Hind Swaraj. L’émancipation à l’indienne, Fayard, Paris, 2014.

(*3) Friedrich Hayek, L’Ordre politique d’un peuple libre, Presses universitaires de France, Paris, 1983.

(*4) Lees Dieter Grimm, « Quand le juge dissout l’électeur », Le Monde diplomatique, juillet 2017.