WTO-uitspraak over gokken brengt VS in grote problemen

Afkomstig uit WTO-Zip nr. 50 van 31 dec. 2004.

Eind november 2004 werd in het artikel “Rien ne va plus…” in WTO.ZIP nr 49 [1] geschreven over het vonnis van een WTO-panel ten aanzien van internetgokken. Overeenkomstig een klacht van de eilandstaat Antigua/Barbuda vond het panel dat de Amerikaanse beperkingen tegen het aanbieden van grensoverschrijdend internetgokken een schending zijn van eerder gemaakte GATS-afspraken [2]. Sindsdien zijn er diverse analyses verschenen over de reikwijdte van dit WTO-besluit. De panelbeslissing heeft invloed op de onderhandelingen over de geschillenbeslechting, op de voortgang van de GATS-onderhandelingen en op de ruimte voor demokratische beslissingen.

David-Goliath effect?

De grote media verlenen aan deze kwestie een soort David-Goliath-dimensie: het kleine Antigua verslaat de reus VS. Het ICTSD [3] – dat de beslissing “grensverleggend” noemt – wijst echter op de reëele beperkingen van kleine staten om op succesvolle wijze handelssancties op te leggen aan machtige staten. Zo is de markt van de eilandstaat te klein om exporteurs uit de VS tariefsverhogingen op te leggen als effectieve compensatie. En zouden eventuele uitbreidingen van Amerikaanse markttoegang voor Antigua nauwelijks een verschil maken.
Tevens geeft het ICTSD aan dat de VS, die in hoger beroep zijn gegaan tegen deze beslissing, blijkbaar inzet op het jarenlang laten voortslepen van deze kwestie. Daarbij wordt een Amerikaanse handelsvertegenwoordiger aangehaald die gehint heeft op het niet uitvoeren door de VS van een eventueel negatief eindvonnis.

Een ander aspect is de betrokkenheid van machtige gokbedrijven en hun advokatenkantoren bij het formuleren en aanbrengen van de Antigua-klacht bij het WTO-panel. Een aantal Amerikaanse bedrijven zagen hun aandeelkoersen al stijgen kort na het bekend worden van de uitspraak… [4]

Gevolgen voor onderhandelingen over geschillenbeslechting?

Van meer strukturele aard zijn de inschattingen ten aanzien van de WTO-onderhandelingen op het gebied van geschillenbeslechting. Zo meldt het ICTSD dat de panelbeslissing verstrekkende gevolgen kan hebben voor de lopende onderhandelingen over “verbetering en verduidelijking van bestaande regels voor WTO geschillenbeslechting”, de Dispute Settlement Understanding Review [5]en [6]. In het kader van deze herziening gaven arme staten eerder al aan dat de regels hen geen goede instrumenten bieden om handels- en hulppartners te dwingen om te voldoen aan de panelbeslissingen. Ook repten ze van het ontbreken van geschikte maatregelen om onnodig uitstel – middels beroepsprocedures – tegen te gaan en om een goede compensatie van geleden schade te bewerkstelligen.

Foutje bedankt: GATS overstemt demokratische wetgeving!

Ook de GATS-onderhandelingen komen hier in zicht. Het gaat met name om de ‘positieve lijst’-benadering in de onderhandelingsfase van aanbod van marktopening voor dienstensectoren. Volgens deze ‘positieve lijst’-benadering beperkt een staat zijn liberaliseringsaanbod tot die dienstencategoriën en -subcategoriën waarvoor het marktopening wil bieden aan buitenlandse aanbieders. Maar, zoals de Antigua-kwestie aantoont, verhindert dat niet dat vonnissen van het WTO-panel boven nationaal, provinciaal en gemeentelijk vastgestelde wetten en regelgeving uitgaan indien er fouten gemaakt worden bij het vaststellen van de lijsten [7] en [8]! Het laat zien dat zelfs de VS – met hun grote personele en juridische capaciteit – de mogelijke gevolgen van de vastgelegde ‘commitments’ kunnen onderschatten [9]. Dat dat gevaar des te meer geldt voor staten die onvoldoende capaciteit hebben om hun zaken eerst goed uit te zoeken, is zeker.

GATS: meer struktureel…

Ellen Gould, een onafhankelijke onderzoekster en journalist, denkt dat de paneluitspraak op vier manieren belangrijk is [4].
Ten eerste zal de federale overheid in de VS (op den duur) drie federale wetten moeten aanpassen. Maar ook vier statelijke wetten, hoewel dat laatste een bevoegdheid is die grondwettelijk toebedeeld is aan de betreffende staten.
Ten tweede is de uitspraak in de beroepskwestie [10] van groot belang, omdat het een definitieve WTO-interpretatie oplevert van de betekenis van bepaalde (dubbelzinnige) GATS-bepalingen [11]. De Antigua-kwestie is de tweede GATS-zaak waar het panel zich over buigt. Bij de eerste – de zogenaamde “Mexicaanse Telecom zaak” – is door gedaagde Mexico afgezien van hoger beroep.

(Onbetaalbare) compensatie

Verder moeten de VS binnen de WTO kiezen uit twee kwaden indien de beroepscommissie het panelbesluit handhaaft. Ze kunnen de beslissing negeren en hopen dat geen enkel ander WTO-lid – bijvoorbeeld een staat die de VS wèl onder druk kan zetten – het voorbeeld van Antigua/Barbudas zal volgen…
Of ze kunnen proberen om met het GATS artikel XXI (“Modification of Schedules”) in de hand de aangevochten GATS-afspraak terug te trekken. Elk (!) WTO-lid heeft dan echter het recht om compenserende maatregelen te eisen zodat de VS zijn lijst van marktopening voor diensten moet aanpassen. En artikel XXI schrijft voor dat onderhandelingen daarover niet mogen leiden tot afspraken die minder voordelig zijn op handelsgebied dan daarvoor het geval was [12]. Het recht op onbeperkte grensoverschrijdende toegang voor buitenlandse bedrijven op de lucratieve Amerikaanse internetgokmarkt is nu al miljarden dollars waard…

En het probleem overstijgt zelfs het grensoverschrijdende karakter, iets dat de grote media niet opgemerkt hebben. De VS hebben namelijk ook een GATS-afspraak gemaakt over “commerciële presentie”, waardoor een groot aantal Amerikaanse wetten die betrekking hebben op gokken binnen de grenzen waarschijnlijk eveneens de GATS-bepalingen schenden [13]. De waarde van de Amerikaanse “commerciële presentie”-toezegging in deze sector is zo groot dat er nauwelijks een vervangende concessie denkbaar is de VS zouden kunnen doen om de terugtrekking ervan van de GATS-lijst te compenseren.

Nog meer beperking van overheidsregulering!

Als laatste betekent de uitspraak van het WTO-panel een inperking van het recht van een overheid om te reguleren. In de “Mexicaanse Telecom zaak” werd al geconcludeerd dat een algeheel verbod op het leveren een bepaalde dienst een schending is van de GATS-afspraken over markttoegang, omdat het equivalent is aan een “nul-quotum” voor die dienstensector. In de “US – Gok zaak” probeerden de VS zonder succes aan te tonen dat de aangelegde beperkingen (federale en statelijke wetten) gerechtvaardigd waren wegens het speciale karakter van de gokdiensten (aanbod via internet). Het panel oordeelde echter dat ze toch een kwantitatieve beperking vormen van de afgesproken volledige markttoegang voor deze dienstensector. Ofwel: ook een algeheel verbod op een subcategorie van een aangeboden dienst danwel op een willekeurige leveringsvorm onder een afgesproken handelsmodus is niet toegestaan.

Anticiperen?

Ten aanzien van overheidsregulering en het overeenkomstig onderhandelen over GATS-toezeggingen speelt ook het kunnen anticiperen op nieuwe ontwikkelingen een rol. In het begin van de jaren ’90 konden de VS niet voorzien dat grensoverschrijdende toezeggingen door technologische veranderingen veel belangrijker zouden worden dan aangenomen, en dat het aangaan van hun “other recreation”-afspraken [14] later voor problemen zou zorgen.
Tijdens de huidige onderhandelingen staan de WTO-lidstaten onder grote druk van vooral de VS en de EU om ongelimiteerde toezeggingen te doen in gevoelige sectoren van de financiële, distributie en reclame diensten. De “US – Gok zaak” betekent dat ze plannen voor het aangaan van nieuwe toezeggingen goed moeten (her-)overwegen.

Koekje van eigen deeg

De VS worden nu om de oren geslagen met de gevolgen van de eigen aggressieve opstelling bij het promoten van e-commerce binnen de WTO. Tijdens de onderhandelingen stonden ze erop dat een bepaling werd opgenomen, waarin afspraken over markttoegang en nationale behandeling ook gelden voor de levering van diensten via electronische middelen, uitgaande van het “principe van technologische neutraliteit.”
Door hun GATS-afspraken hebben ze nu een echt probleem en pogingen om onder de gemaakte afspraken uit te komen zullen mislukken! Het aangaan van de GATS-toezeggingen over gokken maakt manouvreren welhaast onmogelijk. Het ‘argument’ dat de toezeggingen voor “other recreational services” niet overeen komt met de VN-classificatiecode werd aan de kant geveegd door de schriftelijke bevestiging daarvan door de eigen US International Trade Commission. En de zaak van de VS tegen Mexico (Telecom) haalt de grond weg onder de bewering dat de toezegging over gokken het internetgebeuren uitsloot.

De VS kan niet anders doen dan hopen dat de andere WTO-lidstaten hun ogen dicht zullen doen in ruil voor een hele grote concessie aan de GATS-onderhandelingstafel… Of toch maar betalen?

Vergelijkbaar risiko voor de EU!

De Europese Commissie maakte GATS-afspraken over ongelimiteerde “commerciële presentie” ten aanzien van diensten voor de opslag/verwerking van vast en gevaarlijk afval [14]. Volgens het classificatiesysteem van de VN omvat dit “transport- en verwerkingsdiensten door verbranding of op andere wijze” van afval “afkomstig van huishoudens of van industriële en commerciële instellingen.”
Toepassing van de interpretatie van het WTO-panel over de betreffende markttoegang betekent dat geen enkele lokale, provinciale, of nationale rechtbank (“jurisdiction”) een buitenlands bedrijf ervan kan weerhouden om gevaarlijk afval te verbranden of om dat op andere wijze op te slaan/verwijderen. Zelfs indien dit in het geheel niet toegestaan is aan lokale bedrijven onder de plaatselijke wet- en regelgeving! Het panel heeft namelijk gedefinieerd dat een geheel verbod op dienstverlening op subsectoraal niveau een nul-quotum inhoudt en dat het daarom de afspraken over markttoegang schendt. Het enige dat de EU kan doen indien de afval-wetgeving van een Europese lidstaat aangeklaagd wordt, is het proberen de GATS-uitzonderingsclausule te gebruiken, een echter bijna onmogelijke exercitie gezien de ontwikkeling in de “US – Gok zaak”.

Noten:
[1] Zie: website
[2] Het rapport is getiteld “United States – Measures Affecting the Cross-border Supply of Gambling and Betting Services” (WT/DS285/R) en is te vinden op: website
[3] Bijvoorbeeld in het artikel “Antigua wins gambling dispute”, in Bridges Monthly Trade News Digest jg. 8, nr. 10 van november 2004 (Bridges).
[4] Email van onderzoekster Ellen Gould aan de GATScrit-lijst (26 november 2004), getiteld “Highlights of the US – Gambling Decision”.
[5] “US-Antigua gambling dispute raises systemic issues,” door ICTSD in Bridges Weekly Trade News Digest vol. 8, nr. 40 van 24 november 2004 (website).
[6] Bij ICTSD en WTO was niets te vinden over eventuele behandeling hiervan op de speciale DSU-zitting van 25 en 26 november. De volgende speciale zitting is op 18 en 19 januari 2005.
[7] Het WTO-panel herinnerde daaraan bij zijn vonnis van november 2004: “Members’ regulatory sovereignty is an essential pillar of the progressive liberalization of trade in services, but this sovereignty ends whenever rights of other Members under the GATS are impaired.” (zie: noot 2).
[8] Staten die met de VS onderhandelen over bilaterale en regionale vrijhandelsakkoorden lopen een nog groter gevaar waar het gaat om dienstenliberalisering. De VS dringen er namelijk zeer sterk bij hun partners op aan dat er een zogenaamde ‘negatieve lijst’-benadering gehanteerd wordt: geen enkele (sub-)categorie wordt uitgesloten van potentiële grensoverschrijdende handel tenzij uitdrukkelijk van te voren aangegeven.
[9] Naar verwachting zal dit probleem zich vooral – maar niet uitsluitend – voordoen bij diensten die te maken hebben met e-commerce, omdat de snelle technologische ontwikkeling mogelijk leidde tot onopgemerkte gaten in wet- en regelgeving en GATS-aanbod. Zie “Antigua wins gambling dispute”, noot 3.
[10] Mogelijk doet de WTO-instantie voor beroepszaken, de Appellate Body, al in januari 2005 een uitspraak.
[11] Daaronder: de betekenis van markttoegang, en de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om een maatregel als “noodzakelijk” aan te merken.
[12] “Members shall endeavour to maintain a general level of mutually advantageous commitments not less favourable to trade than that provided for in Schedules of specific commitments prior to such negotiations.”
[13] Zoals staatsmonopolies over loterijen, exclusieve rechten voor inheemsen op het exploiteren van casino’s, plaastelijke verboden op bepaalde vormen van gokken (bijvoorbeeld ‘slot machines’).
[14] “Solid and hazardous waste disposal services” (email Gould, zie noot 4)

Afkomstig uit WTO-Zip nr. 50 van 31 dec. 2004.

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Rob Bleijerveld/WTO-zip.)