Wat betekent de Slotverklaring van Hong Kong voor diensten

Wat betekent de Slotverklaring van Hong Kong op het gebied van diensten?
(door Roelien Knottnerus [1])

De Slotverklaring van de Zesde Ministeriële Conferentie van de WTO is op het gebied van diensten uitermate teleurstellend. Het niveau van ambitie op het gebied van de dienstenonderhandelingen blijft onverminderd hoog: men wil nog steeds vergaande liberalisering doordrukken. Daarmee verliest men het ontwikkelingsperspectief uit het oog.

De tekst van Annex C over diensten is in zijn geheel geaccepteerd. Dat betekent dat er een nieuwe reeks van richtlijnen ligt waaraan de onderhandelaars zich moeten houden. De ontwikkelingslanden worden verplicht om naast het bilaterale onderhandelingsproces ook in te gaan op plurilaterale onderhandelingsverzoeken. De ontwikkelingslanden hebben duidelijk aangegeven dat zij wilden dat dit punt uit de tekst zou verdwijnen, maar onder druk van de Europese dienstenlobby is het toch in de Slotverklaring overeind gebleven.

Daarnaast staat er ook nog altijd een verwijzing naar paragraaf 4 van artikel XIX in de tekst. Dat betekent dat ook de mogelijkheid voor multilaterale onderhandelingen open blijft. Dat betekent dat in een later stadium toch weer numerieke doelstellingen kunnen worden opgevoerd. Oftewel, de omstreden benchmarks die de EU in de tekst opgenomen wilden zien, maar die nu te controversieel bleken, kunnen zo in een later stadium toch weer in de tekst worden ondergebracht.

Het ambitieniveau dat men heeft op het gebied van diensten, blijkt niet alleen uit de wens om de onderhandelingen te intensiveren door nieuwe methoden te introduceren. De tekst verwijst naar een paper waarin per sector schemas zijn opgenomen op welke manier kan worden gewerkt aan het zo ver mogelijk liberaliseren van de diensten in kwestie. Er wordt weliswaar aangegeven dat deze onderliggende tekst niet juridisch bindend is, maar dat zal toch de richting zijn waarin binnen de bilaterale en plurilaterale onderhandelingen druk zal worden uitgeoefend. De bilaterale onderhandelingen werken langs een systeem van vraag en aanbod. In plurilaterale onderhandelingen zullen groepen landen met de grootste offensieve belangen in een bepaalde sector zich verenigen om druk uit te oefenen op landen met voor hen interessante markten om markttoegang te verlenen in het belang van hun multinationale bedrijfsleven. Ook brengt men via de nieuwe dienstenparagraaf de overheidsaanbestedingen onder de reikwijdte van het GATS-akkoord (paragraaf 4.b)

De enige concessie aan het ontwikkelingsperspectief is de verwijzing naar paragraaf 2 van artikel XIX GATS, waarin staat dat er in de dienstenonderhandelingen rekening moet worden gehouden met het ontwikkelingsniveau van landen. Er moet gekeken worden naar de omvang van de economiëen van de lidstaten, niet alleen op macro- maar ook op sectoraal niveau. Van de minstontwikkelde landen worden – in dit stadium althans – nog geen concessies verlangd. Op deze manier houdt men op papier de flexibiliteit van GATS overeind. Het is echter overduidelijk dat de tekst is bedoeld om de ruimte te creëren om in de praktijk langs alle kanten het proces te intensiveren en de druk op te voeren:

– De druk om autonome liberalisering te binden onder GATS blijft onverminderd hoog.
– Bij directe investeringen (mode 3) wordt verlangd dat men restricties op buitenlandse partcipatie in nationale bedrijven afbouwt. Economische noodzakelijkheidstoetsen moeten worden afgeschaft of substantieel verminderd en de tekst schrijft voor dat moet worden gezorgd voor meer flexibiliteit op het terrein van toegestane rechtsvormen.
– Bij het grensoverschrijdend verkeer van personen in de dienstenindustrie (mode 4) wordt de speelruimte nog altijd beperkt tot die categoriën die voor ontwikkelde landen en het multinationaal opererende bedrijfsleven van belang zijn. In artikel 1.d wordt de wens van ontwikkelingslanden om mode 4 uit te breiden naar lagergeschoold personeel genegeerd.
– Uitzonderingen op most favoured nations-regelingen (MFN) [1] moeten worden afgeschaft. Dat beperkt de mogelijkheden voor ontwikkelingslanden tot het bevorderen van regionale integratie. Dat is wrang, aangezien de rijke landen bij voortduring groei van de Zuid-Zuidhandel naar voren halen als een belangrijk ontwikkelingsperspectief van marktopening.
– De onderhandelingen over binnenlandse regulering moeten in deze ronde voltooid worden. Ook op dat terrein wordt als richtsnoer verwezen naar een zeer ambitieus document waarin mogelijke elementen voor GATS artikel VI:4 disciplines zijn opgenomen.
– In Annex C over diensten is een strak tijdschema opgenomen dat aangeeft wanneer plurilaterale verzoeken op tafel moeten liggen en wanneer de toezeggingen waartoe men zich verplicht binnen moeten zijn. Ook dit dwingt tot een intensivering van liberaliseringsprocessen.

In paragraaf 27 van de slotverklaring wordt het intensiveren van de dienstenonderhandelingen ook met zoveel woorden als de primaire doelstelling genoemd.

De ontwikkelingslanden hebben zich steeds fel tegenstander verklaard van een versnelling en intensivering van het proces. Zij vrezen voor de effecten van premature liberalisering voor hun opkomende dienstensectoren. GATS zal hun autonome beleidsruimte ondergraven en het zo voor hen moeilijker maken om zelf hun ontwikkelingsdoelstellingen vorm te geven. Hoewel Venezuela en Cuba hun reserves hebben laten aantekenen, zijn de ontwikkelingslanden uiteindelijk onder druk toch akkoord gegaan met de tekst.

De EU is de speler die de meeste druk uit heeft geoefend om het controversiële voorstel voor de dienstenparagraaf – Annex C in WTO-jargon – zo veel mogelijk ongeschonden in de Slotverklaring opgenomen te krijgen. Vnaaf het begin heeft de Unie aangegeven dat Annex C voor hen een minimumtekst was. In dat standpunt werden zij gesteund door het bedrijfsleven. Binnen de EU is Nederland steeds een van de landen geweest die het hardst heeft aangedrongen op het geven van substantiële nieuwe marktopening voor de Europese dienstenmultinationals. Zowel de EU als de Nederlandse delegatie in Hong Kong hebben steeds aangegeven het ambitieniveau op diensten eigenlijk nog te laag te vinden. De eigen offensieve economische belangen krijgen zowel van Nederland als de EU duidelijk voorrang boven de waarborgen die arme landen nodig hebben, willen zij komen tot een evenwichtige ontwikkeling, niet alleen op economisch, maar ook op sociaal terrein.

Binnen de parameters die nu voor de dienstenonderhandelingen zijn vastgelegd, blijft de druk op het ontmantelen van publieke dienstverlening onverminderd hoog. En ook met de sociale implicaties van het liberaliseren van commerciële diensten wordt geen rekening gehouden.

De verwachting is dat de economische structuren van zwakkere landen niet bestand zullen blijken tegen de druk van internationale marktwerking en concurrentie. Zelfs in een land als Mexico, dat toch niet meer tot de echte ontwikkelingslanden wordt gerekend, blijkt de financiële sector niet opgewassen tegen liberalisering. In Mexico is 85% van de bancaire sector in handen van buitenlandse ondernemingen. Die richten zich op het realiseren van de hoogste winstcijfers. Dat heeft tot gevolg dat in Mexico nauwelijks nog krediet wordt verleend aan het kleinbedrijf, waardoor de ruimte voor economische ontwikkeling en innovatie in het geding komt. Dergelijke gevaren dreigen in nog sterkere mate in minder ontwikkelde landen, ook op het gebied van publieke dienstverlening.
Liberalisering en commercialisering van essentiële diensten als gezondheidszorg en onderwijs brengt de toegang tot deze diensten vaak buiten het bereik van de armste en meest kwetsbare groepen in een samenleving. Een gegeven dat wederom niet strookt met een ontwikkelingsdoelstelling. Bovendien leidt liberalisering van diensten ook in het Noorden tot een verschraling van het aanbod en service-niveau. Bedrijven moeten door rationalisaties en besparingen immers de middelen vrijmaken om internationaal de concurrentie aan te kunnen.

Hier in Hong Kong is de analyse van de NGOs dat de rijke landen geen concessie hebben hoeven doen in de datum voor uitfasering van de exportsubsidies op landbouw: zij hebben de einddatum van 2013 niet hoeven vervroegen. Tegelijkertijd wordt dumping nauwelijks aangepakt, doordat er met name op handelsverstorende binnenlandse landbouwsteun geen significante beweging is. De uitkomsten op het terrein van industriële goederen (NAMA) ontmantelen de mogelijkheden voor kwetsbare landen om hun (opkomende) industrieën te beschermen. Veel moet in een volgende ronde nog worden uitonderhandeld. Ontwikkelingslanden hebben op dit moment weinig om over naar huis te schrijven.

Want ook het pakket dat het ontwikkelingsperspectief van deze ronde moest redden, en waarover zoveel ophef is gemaakt, laat sterk te wensen over. Op het gebied van hulp voor handel hebben de meeste landen brede toezeggingen hebben gedaan zonder dat duidelijk is hoe de financiering wordt geregeld. Ook is niet duidelijk wanneer het geld beschikbaar zou moeten komen, en wie nu feitelijk bepaalt hoe het ingezet zou moeten worden. In het ontwikkelingspakket is ook opgenomen dat arme landen belasting- en quotavrije toegang krijgen tot de markten van arme landen. De vraag is echter wat arme landen aan zon regeling hebben, wanneer het NAMA-akkoord zorgt voor ondermijning van hun industriële sector. Zoals een afgevaardigde van de G90 ooit opmerkte: Wat heb je aan markttoegang als je niets te verhandelen hebt?

Noten:
[1] Hong Kong, 18 december 2005; Roelien is coördinator van het GATS-platform
[2] De MFN-clausule in GATS bepaalt dat markttoegang die aan een van de WTO-lidstaten wordt geboden, automatisch ook voor alle andere lidstaten geldt.

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Roeline Knottnerus.)