EU-recht: niemand kan Frontex tegenhouden
De directeur van Frontex heeft sinds 1 januari het bevel over zijn eigen gewapende politiemacht. Dit versterkt het schrijnende tekort aan controle over het grensagentschap.
(Door Matthias Monroy, oorspronkelijk verschenen bij Telepolis van Heise.de. Vertaling globalinfo.nl (die best meer donateurs kan gebruiken) foto: Protestactie voor het Frontex-hoofdkantoor in Warschau. Door PanchoS / CC BY 2.0)
Frontex is een agentschap dat in 2004 door de Raad van de Europese Unie is opgericht bij Verordening (EG) nr. 2007/2004 zonder parlementair besluit. Krachtens het Verdrag van Lissabon kreeg het vervolgens parlementaire legitimiteit door middel van verschillende wijzigingen – eerst met de wijziging van Verordening 1186/2011 op grond van artikel 77, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De leiding van het grensagentschap berust bij de uitvoerend directeur, Fabrice Leggeri, en zijn drie plaatsvervangers. Leggeri is, volgens de huidige verordening, “bij de uitvoering van zijn taken volledig onafhankelijk” van de andere EU-instellingen en van de lidstaten. Hij mag “geen instructies vragen of aanvaarden van enige regering of van enig ander orgaan”. Dit geldt ook voor het agentschap als zodanig, dat “op operationeel en technisch gebied onafhankelijk moet zijn en over juridische, administratieve en financiële autonomie moet beschikken”.
Frontex heeft dus een eigen rechtspersoonlijkheid en uitvoerende bevoegdheden. Er is geen orgaan dat technisch toezicht uitoefent op Frontex. Een uitgebreid recht om instructies te geven, zoals ministers in Duitsland doen voor hun ondergeschikte autoriteiten, bestaat er niet voor het grensagentschap. Een dergelijke administratieve organisatie is vrij gebruikelijk in andere landen, zoals de VS, maar ook Groot-Brittannië, Frankrijk, Nederland en Spanje. Daar wordt de instelling ervan overgelaten aan de vrije beslissing van de wetgever. De bevoegdheden van deze nationale uitvoerende instanties zijn echter beperkt; zij kunnen geen politionele dwangmaatregelen uitvoeren en zijn niet gewapend.
EU-Commissie niet gemachtigd tot het geven van instructies
De talrijke bewezen schendingen van internationale verdragen in het kader van de verboden uitzetting van vluchtelingen (“push backs”) in de Egeïsche Zee wijzen op een fundamenteel tekortschietende controle van de Frontex-missies. Griekenland, dat de leiding heeft over de Frontex-operatie “Poseidon” in de Middellandse Zee, overtreedt met de steun van het agentschap talrijke bepalingen van het internationaal en Europees recht, waaronder het beginsel van non-refoulement – het vereiste van niet-uitzetting in het Vluchtelingenverdrag van Genève.
Volgens de Frontex-verordening moet het agentschap in dergelijke gevallen zijn steun aan het gastland van een missie beëindigen. Maar alleen de uitvoerend directeur kan opdracht geven een missie te beëindigen. Leggeri blijft echter zwijgen over de zaak. Het is dan ook onduidelijk hoe de duidelijk illegale acties in de Egeïsche Zee een halt kan worden toegeroepen.
Als “hoedster van de verdragen” wordt de EU-Commissie geacht toe te zien op de naleving van de Europese wetgeving, maar dit betreft alleen de uitvoering ervan in de lidstaten. Krachtens Verordening (EU) 2019/1896 moet Frontex regelmatig verslag uitbrengen aan de Commissie en ook aan de Raad. Tot dusver bevatten deze echter geen informatie over haar eigen wangedrag. Als dit het geval zou zijn, zou het waarschijnlijk zonder gevolgen blijven, omdat de Commissie ook niet bevoegd is om Frontex bevelen te geven.
Vooringenomen raad van bestuur
De Raad van Bestuur, waarin de Lid-Staten elk een vertegenwoordiger en de Commissie twee vertegenwoordigers aanwijzen, heeft een toezichthoudende taak. Dit orgaan bepaalt bijvoorbeeld de richtsnoeren van het agentschap en stelt de werkprocedures vast. De raad van bestuur kan echter op zijn hoogst alleen de uitvoerend directeur ontslaan. Wat de “push backs” in de Egeïsche Zee betreft, is het eigen onderzoek van de Raad van Bestuur naar de incidenten uiterst partijdig gebleken, aangezien ook Griekenland als verdachte lidstaat en Leggeri als “deskundige” eraan hebben deelgenomen.
De EU als zodanig heeft het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) nog niet ondertekend, hoewel de lidstaten het al wel hebben geratificeerd. Frontex kan derhalve niet ter verantwoording worden geroepen voor het Hof voor de rechten van de mens. Het agentschap wordt echter geacht het Handvest van de grondrechten en het internationaal recht te eerbiedigen, zoals nu is bepaald in de Frontex-verordening.
Of dit ook gebeurt, wordt gecontroleerd door een overlegforum waarin het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA), het Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), de Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen, de Raad van Europa, de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en enkele niet-gouvernementele organisaties vertegenwoordigd zijn. Het Forum blijft echter tandeloos: het wordt “geraadpleegd” wanneer dat nodig is, en zijn taak bestaat voor het overige uit het schrijven van een jaarverslag over zijn activiteiten.
Vervolgens hebben de Frontex-architectuur en haar uitvoerend directeuren gezelschap gekregen van een Bureau van ombudsmannen voor de grondrechten om vermeende schendingen te onderzoeken. Zij worden ook “geraadpleegd” over de operationele plannen die door het agentschap worden opgesteld. Het bureau is ook niet gemachtigd om richtlijnen uit te vaardigen.
Leggeri voert bevel over gewapende grensmacht
Met de “categorie 1” van het nieuwe “permanente korps” beschikt Frontex sinds 1 januari van dit jaar over een contingent van maximaal 3.000 door het agentschap bewapende functionarissen onder leiding van directeur Leggeri. Frontex stapt dus af van het beginsel dat de door het agentschap ingezette functionarissen door de lidstaten moeten worden gedetacheerd. Op die manier vermindert ook het vermogen van de regeringen en parlementen van de lidstaten om invloed uit te oefenen op het agentschap. Regeringen kunnen hun gedetacheerd personeel terugtrekken uit gezamenlijke operaties, bijvoorbeeld als blijkt dat de operatie onverenigbaar is met verdragen. Frontex-directeur Leggeri beslist echter als enige over de voortzetting van “categorie 1”-operaties.
De nieuwe interventiemacht kan derhalve niet langer operationeel worden gecontroleerd door de nationale parlementen, zoals gewoonlijk het geval is. Zo wil de Duitse regering niet eens antwoorden op vragen over de “inzet” van strijdkrachten van “categorie 1”. Ook de parlementaire controle op grond van het Gemeenschapsrecht van de EU is beperkt. Schriftelijke vragen van parlementsleden mogen slechts een paar regels bevatten, en worden pas na drie maanden beantwoord en dan nog vaak ontwijkend.
Het oorspronkelijke doel van Frontex was de lidstaten te ondersteunen door gezamenlijke maatregelen te coördineren. Het EU-grensagentschap wordt echter steeds onafhankelijker. Oproepen tot afschaffing ervan is dan ook geen linkse “Cancel Culture”, zoals rechtse kringen het nu afschilderen, maar een democratische plicht. (Matthias Monroy)