Overheden rekenen zich rijk, ondernemers pakken mooie winsten, burgers de klos. Publieke Private Samenwerkingsprojecten (PPS) worden steeds vaker gepromoot als oplossing voor financieringsproblemen van overheden, bijvoorbeeld om de millennium ontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties te halen. Economische infrastructuur zoals spoorwegen, vliegvelden, havens en snelwegen, maar ook dienstverlening zoals gezondheidszorg, scholing, water, elektriciteit en afvalverwerking, worden gerealiseerd met PPS. Dit is een wereldwijde tendens, zowel in de zuidelijke als de noordelijke landen.

(Door Eurodad (*1), Vertaling van de samenvatting: Jan Taat, oorspronkelijk verschenen op solidariteit.nl) foto Het Tata Mundra Ultra Mega Power Project heeft het leven van de lokale vissersgemeenschappen verziekt: Joe Athialy cc/flickr)

Hoewel de betrokkenheid van de private sector in publieke dienstverlening niet nieuw is, groeit de politieke interesse in PPS vanwege de financieringsmogelijkheden. Donorlanden en financiële instituten, zoals de Wereldbank en andere ontwikkelingsbanken, doen hun best om nationale regelgeving aan te passen aan PPS. Ook geven ze advies en financiële middelen om PPS-projecten te starten. Sinds 2004 nemen in ontwikkelingslanden de investeringen in die projecten dan ook snel toe. Na 2012 is de trend minder duidelijk, maar ontwikkelingsbanken spannen zich in om private in plaats van publieke financiering met zachte leningen te gebruiken in lagelonenlanden en opkomende economieën. Op die manier proberen ze hun risico af te schuiven. Foto van rivier met fabriekspijpen op achtergrond

Vraagtekens bij publiek belang

Veel projecten, die als PPS zijn gefinancierd, omzeilen begrotingsbeperkingen van de overheid en stellen de boeking van de kosten uit. 'Slimme' boekhouding staat de overheid toe de kosten van het project en de eventuele financiële aansprakelijkheid buiten de betalingsbalans te houden. Overheidsbezuinigingen en orthodoxe beperking van overheidstekorten geven een perverse stimulans aan PPS. De kosten en risico's blijven echter uiteindelijk bij de publieke middelen.

In het rapport History RePPPeated - How the Public Private Partnerships are failing zijn tien PPS-projecten gedetailleerd geanalyseerd. De projecten zijn uitgevoerd op vier verschillende continenten, zowel in ontwikkelings- als ontwikkelde landen. De analyse is uitgevoerd door experts op het gebied van publieke projecten en is gedocumenteerd door onderzoekers die nauw betrokken zijn bij belanghebbende gemeenschappen rond het project. De projecten zijn uitgevoerd in de volgende landen: Columbia, Frankrijk, India, Indonesië, Lesotho, Liberia, Peru, Spanje en Zweden. De sectoren zijn: energie, gezondheidszorg, onderwijs, vervoer en watervoorziening

1) Onderwijsbevordering Liberia

2) Tata Mundra kolencentrale India

3) Castor offshore gasopslag Spanje

4) Nya Karolinska ziekenhuis Zweden

5) Queen Mamohato ziekenhuis Lesoto

6) Gerechtsgebouw Parijs Frankrijk

7) Vliegveld Chinchero - Cuzco Peru 

8) Bevaarbaarheid Magdalena rivier Colombia

9) Watervoorziening Jakarta Indonesië 

10) Watervoorziening Khandwa India

Watervoorziening Khandwa India

Hoewel het niet de bedoeling is de resultaten te generaliseren voor het brede spectrum van PPS-projecten, laten deze tien voorbeelden vaak voorkomende problemen zien. Problemen die vraagtekens zetten bij de mogelijkheden van PPS om resultaten te leveren in het publieke belang. Hoge kosten en risico's

Alle tien projecten leverden hoge publieke kosten en grote risico's op. De burgers betalen de rekening. Een voorbeeld is het Queen Mamohato ziekenhuis in Lesoto dat negatieve en onvoorspelbare effecten had op de publieke middelen. De laatste cijfers uit 2016 geven aan dat de private partner Tsepong rekeningen verstuurt die tweemaal hoger zijn dan de standaard die de overheid en de Wereldbank hanteren als

betaalbaar voor de patiënten. Aan deze kostenexplosie dragen, naast slechte kosteninschattingen, verkeerde afspraken bij over de indexatie van de jaarlijkse overheidsbijdrage aan Tsepong.hoe publieke private samenwerkingsprojecten falen2

Foto van wachtende mensen Wachtkamer in het Queen Mamohato Memorial Hospital, Maseru 2014. Foto: Sophie Freeman/Oxfam.

In Zweden zijn de bouwkosten van het Nya Karolinska Solna ziekenhuis uit de hand gelopen - van 1,4 miljard euro naar 2,4 miljard - en de bouw wordt geplaagd door technische fouten. Het staat nu bekend als het duurste ziekenhuis in de wereld. Alle bestudeerde PPS kenden grotere risico's voor de staat dan de particuliere partner, omdat de publieke sector moet ingrijpen en de kosten dragen als er iets misgaat. Een significant voorbeeld is Jakarta Water in Indonesië, waar twee PPS-contracten verlies opleverden voor de publieke waterleverancier PAM Jaya. In 2011 was het gerapporteerde verlies nog 18 miljoen dollar (14 miljoen euro). Als de samenwerkingsovereenkomst, zoals gepland, doorgaat tot 2022 zijn de voorspelde verliezen 2,4 miljard dollar (2 miljard euro).

Grotere kloof arm/rijk

Vijf van de tien projecten hadden een negatief effect op het arme gedeelte van de bevolking en droegen bij aan een grotere kloof tussen arm en rijk. In Lesotho bijvoorbeeld tastten de stijgende en onvermijdelijke kosten van het Queen Mamohato ziekenhuis de noodzakelijke investeringen aan in de primaire en secundaire gezondheidszorg op het platteland. Daar leeft driekwart van de bevolking en neemt het sterftecijfer toe.

In Jakarta leidde de watervoorziening door de private partner (Jakarta Water) tot een sterke stijging van de maandelijkse rekening die onbetaalbaar is voor veel arme gezinnen. Het alternatief voor hen is weer handpompen te gebruiken voor grondwater of duur water - tot de helft van het dagelijks inkomen - in jerrycans te kopen.

Sociale en milieu effecten

Drie van de tien projecten leidden tot ernstige sociale en milieu problemen. De oorzaak ligt vaak in slechte planning en onzorgvuldigheid. De kolencentrale in Mundra (India) leverde al vanaf de start sociale en milieu problemen op. De milieueffectrapportage was onvolledig en vol fouten. De waterkwaliteit nam zienderogen af en daarmee de vispopulatie. Door de luchtverontreiniging ontstonden volksgezondheidsproblemen, werd de toegang geblokkeerd voor vissers en de plaatsen waar ze vis droogden; werden vissers gedwongen verplaatst. Ook het leven van vrouwen veranderde in negatieve zin. Meisjes moesten van school om fysiek en huishoudelijk werk te doen om te overleven.

Ook het rivierverbeteringsproject voor de scheepvaart in Columbia leed aan de slechte planning. Hoewel het project nooit de constructiefase bereikte - de private partner kon de financiering niet rond krijgen – veroorzaakten de voorbereidende werkzaamheden al schade aan de rivier en de oevers.

Gebrekkige inspraak, ingewikkelde onderhandelingen

Negen van de tien projecten kenmerkten zich door gebrek aan transparantie en aan inspraak door de betrokken gemeenschappen. Democratische verantwoording vond niet plaats. Details van de contracten werden niet gepubliceerd, terwijl de publieke sector wel de gevolgen draagt. In het plaatsje Khandwa (India), waar een PPS de gemeentelijke watervoorziening overnam, duurde het vier jaar voordat de bevolking werd ingelicht. In een maand tijd dienden tienduizend van de vijftienduizend aangesloten huishoudens een bezwaarschrift in. In Liberia besteedde de overheid het openbare basisonderwijs uit. Bridge International Academies Ltd. kreeg het contract zonder concurrerende inschrijving; de informatie en de volksraadpleging waren gebrekkig. Massale protesten dwongen de regering om binnen een jaar het contract op te zeggen.

Alle tien projecten bevatten ingewikkelde onderhandelingen en waren complex in de uitvoering. Zij vereisten van de overheden specifieke vaardigheden om het publieke belang te behartigen, ook in heronderhandeling na problemen. In Peru leidde heronderhandeling van de PPS voor het Chinchero vliegveld tot een volledig nieuwe financieringsstructuur. Na een vernietigend rapport van de nationale Rekenkamer vanwege de economische schade voor de staat, moest de regering het contract opzeggen op grond van nationale belangen. De bouw van het nieuwe gerechtshof in Parijs was zo ingewikkeld, duur en omstreden dat de nieuwe Franse minister van Justitie besloot nooit meer PPS-constructies te gebruiken.

Drie van de tien projecten zijn voortijdig beëindigd vanwege duidelijke fouten, zoals onzorgvuldige bepaling van de mogelijke effecten. Zo werd het Spaanse Castor project - ooit geprezen als Spanjes grootste gasopslag op zee – gestopt, nadat de gasinjecties duizend aardbevingen hadden veroorzaakt. Ondanks het feit dat de Castoropslag niet is gebruikt, heeft het 3,28 miljard euro publiek geld gekost. Dat wordt nu door de afnemers betaald met toeslag op de gasrekening.

Aanbevelingen

Het rapport van de gezamenlijke Civil Society Organisations geeft de volgende aanbevelingen aan de Wereldbank, het Internationale Monetaire Fonds, andere publieke ontwikkelingsbanken en de regeringen van rijke landen die een leidende rol in deze instituten hebben:

Stop de agressieve promotie en stimulering van PPS voor de financiering van sociale en economische infrastructuur. Erken publiekelijk de financiële en andere risico's van PPS-constructies. Steun landen die op zoek zijn naar de beste financieringsmethode voor publieke diensten in sociale en economische infrastructuur. Die methoden dienen verantwoordelijk, transparant, milieutechnisch en fiscaal duurzaam te zijn en in overeenstemming met de overheidsverplichtingen wat betreft mensenrechten. Geef een voorkeur aan belastinginkomsten, waar nodig aangevuld met diverse vormen van lange termijn financiering. Zorg voor goed en democratisch bestuur, voordat grootschalige infrastructurele of sociale projecten starten. Dit houdt goed geïnformeerde raadpleging, betrokkenheid en monitoring in door maatschappelijke groeperingen waaronder plaatselijke groepen, vakbonden en andere belanghebbenden. Behoud het vrije, geïnformeerde instemmingsrecht vooraf en het recht van compensatie door getroffen gemeenschappen. Zorg voor heldere en strenge standaarden, vooral als het over verantwoording van publieke middelen gaat. De contractwaarde van de PPS en de lange termijn fiscale consequenties moeten in de nationale rekening worden opgenomen. Contracten en uitvoeringsrapportages moeten proactief worden gepubliceerd. Publiek belang gaat voor commerciële belangen.

We roepen iedereen die zich bezighoudt met rechtvaardigheid, gelijkheid, duurzaamheid en mensenrechten op om zich te verzetten tegen de sluipende toename van constructies als Publiek Private Samenwerkings en zich in te zetten voor openbaar gefinancierde, democratisch gecontroleerde publieke diensten van goede kwaliteit, waarvoor verantwoording wordt afgelegd. Het welzijn van onze gemeenschappen en maatschappij hangt ervan af.

(*1) History RePPPeated - How Public Private Partnerships are failing, een rapport gecoördineerd door Eurodad en geschreven door diverse NGO's. Bron: ODG (pdf), zie ook op CADTM. Vertaling van de samenvatting: Jan Taat.