Financiële sector in andere dan ondersteunende rol te risicovol
Net als veel andere landen heeft Nederland de groei van financiële dienstverlening als zelfstandige sector aangejaagd. Tegenover de creatie van hooggekwalificeerde banen staan enorme risico’s. Gegeven de moeilijkheid deze risico’s af te dekken, zijn de baten van dergelijk stimulerend beleid twijfelachtig, stellen de hoogleraren financiële economie Thorsten Beck, Arnoud Boot en Hans Degryse. Ook voor Nederland lijkt een louter ondersteunende rol voor de financiele sector meer geschikt.
(Oorspronkelijk verschenen op website Me Judice, jaargang 3, 21 mei 2010. © Me Judice)
Twee opvattingen over de rol van de financiële sector
Als we de ontwikkeling van de financiële sector in de afgelopen decennia in Nederland en de rest van de wereld bekijken, kunnen we onderscheid maken tussen twee verschillende trends: de financiële sector als facilitator en de financiële sector als zelfstandige bedrijfssector. Deze twee trends stemmen overeen met twee verschillende opvattingen over de rol van de financiële sector in een economie.
De facilitaire rol benadrukt de rol van de financiële sector in het mobiliseren van fondsen voor investeringsdoeleinden en het bijdragen aan een doelmatige allocatie van kapitaal in het algemeen. Daarmee ondersteunt de financiële sector kapitaalvorming en productiviteitsgroei en uiteindelijk ook economische groei. Deze rol omvat ook aanvullende, min of meer publieke activiteiten, zoals het verlenen van toegang tot betaal- en transactiediensten die van belang zijn voor de deelname van de gehele bevolking aan een moderne markteconomie. Deze opvatting benadrukt de ondersteunende rol van de financiële sector die het goed functioneren van de moderne markteconomie mogelijk maakt en ten dienste staat van de overige – niet-financiële – sectoren van de economie. Dit standpunt impliceert tevens dat de financiële sector en de economie zich min of meer synchroon ontwikkelen. Met andere woorden: de omvang van de financiële sector past zich aan aan de groei van de economie als geheel. We verwachten in dat geval dat de bijdrage van de financiële sector aan het Bruto Binnenlands Product (BBP) min of meer stabiel blijft, naarmate de economie zich ontwikkelt.
Een heel ander standpunt is dat de financiële sector een groeisector op zich is. Hierbij wordt de financiële sector beschouwd als een exportsector, dat wil zeggen een sector die zich – veelal op nationaal niveau – profileert als financieel centrum en voortbouwt op de aanwezige relatieve voordelen, zoals hoogopgeleid personeel, gunstige regelgeving, subsidies, enzovoort. Als we het binnenlands beleid in de verschillende landen bezien, kunnen we concluderen dat individuele landen grote voordelen in een dergelijke benadering zien. Economische voordelen zijn bijvoorbeeld de groei van de professionele dienstverlening (juridische diensten, accounting, consulting, enz.) die zich gewoonlijk rond de financiële activiteiten ontwikkelt. In deze opvatting wordt de financiële dienstverlening beschouwd als zelfstandige bedrijfstak die fungeert als financieel centrum.
Financiële sector als zelfstandige bedrijfstak domineert
Als we kijken naar de cijfers over de directe bijdrage van de financiële sector aan het BBP wijst dit (impliciet) op een toenemend belang van de opvatting van de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak. Het meest opmerkelijk is de groei van het aandeel van de financiële sector in het BBP in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Ook in de rest van Europa neemt de financiële sector echter een steeds grotere plaats in op de nationale economische agenda. De financiële dienstensector in Luxemburg vertegenwoordigde in 2006 meer dan 16,8 procent van de toegevoegde waarde terwijl dit in Spanje ongeveer 4,2 procent was. Dit wijst op grote verschillen tussen de landen wat betreft de rol van de financiële sector en heeft geleid tot discussies over hoe ‘tekortschietende’ landen hun aandeel kunnen vergroten.
Implicaties voor de reële economie
Wat zijn de implicaties van deze verschillende opvattingen over de ontwikkeling van de financiële sector? Wij zullen hier enkele voorzichtige antwoorden formuleren, maar wijzen er tegelijkertijd op dat veel vragen nog grotendeels onbeantwoord zullen blijven. Toekomstig onderzoek zal op deze vragen het antwoord moeten leveren en verdergaande conclusies over beleidsimplicaties mogelijk maken.
(1) Wat is de bijdrage van elk van deze benaderingen voor de groei op de lange termijn?
Hoewel recente gebeurtenissen twijfel zaaien over de waarde die de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak oplevert (met name bij ontwrichtend beleid), is er geen eenvoudig antwoord te geven op de vraag wat de bijdrage van de sector is aan de economische groei. Literatuur over financiële ontwikkeling en economische groei geeft enkele aanwijzingen over het belang van de facilitaire benadering, maar er is nog weinig gepubliceerd over de rol van de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak. Het is echter wel van belang dit verband te onderzoeken omdat dit belangrijke gevolgen kan hebben voor de regelgeving en beleidsvorming. Vooralsnog lijkt de financiële sector als zelfstandig bedrijf de verliezende partij.
(2) Zijn beide benaderingen complementair of sluiten ze elkaar uit?
Zelfs onder normale omstandigheden (zonder crisis) lijkt het erop dat de echte economie aan het kortste eind trekt op het moment dat de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak wordt gezien (noot 1). Dit zou complementariteit uitsluiten. Het is ook mogelijk dat er sprake is van een natuurlijke ontwikkeling, waarbij de financiële sector zich ontwikkelt van een lokale facilitator tot een meer regionaal financieel centrum. De lokale welvaart kan profiteren van activiteiten die voortvloeien uit de aanwezigheid van een dergelijk financieel centrum. Pleit dit voor de benadering van de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak? Dit is niet duidelijk. Als de facilitaire benadering namelijk echt stand houdt, kan een beleid dat zich richt op een financieel centrum strijdig met het algemeen belang. Wijst dit op een ‘zero-sum’ resultaat, waarbij de winst van de ene partij gelijk is aan het verlies van de andere? Of nog erger, kan het de voordelen van lokale vertegenwoordiging (zoals bij relatiebankieren) teniet doen? Dit brengt ons bij een meer algemene vraag: is de financiële sector, gezien vanuit de totale wereldeconomie, niet per definitie facilitair? (noot 2)
(3) Wat zijn de implicaties van elke benadering voor de economische volatiliteit?
De opvatting van de financiële sector als zelfstandig bedrijf lijkt hand in hand te gaan met een hogere volatiliteit, zoals we in de huidige crisis zien. De duidelijkste voorbeelden zijn IJsland en Greater London. De vraag is in hoeverre dit ook te zien is in het Nederlandse BBP en andere indicatoren. Het is duidelijk dat deze volatiliteit een negatief effect heeft op de reële economie, met name waar het aan voldoende regulering en toezicht ontbreekt.
De relevantie van de verschillende opvattingen over de financiële sector verdient nader onderzoek. We zullen ons hier nu concentreren op de risico’s die de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak met zich meebrengt. Gegeven de hogere volatiliteit kan de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak leiden tot grote externe sociale kosten, met name in kleinere landen. Een ‘kunstmatig’ grote banksector kan grote fiscale verplichtingen met zich meebrengen, eerst voorwaardelijk en vervolgens – in het geval van crisis – reëel. Dit wordt nog verergerd door een beleid dat gericht is op het vergroten van de concurrentiepositie in de financiële dienstverlening waarbij de vorming van grote banken wordt gestimuleerd.
Implicaties voor regulering
Op het moment dat de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak wordt gezien, is in kleinere landen het risico aanwezig dat de toezichthoudende autoriteiten zich laten leiden door commerciële belangen in plaats van het publiek belang. Een voorbeeld hiervan was te zien toen Barclays aankondigde dat als ze de overnamestrijd om ABN Amro zouden winnen, ze hun hoofdkantoor naar Amsterdam zouden verplaatsen. Dit werd gezien als een belangrijke zet in het verwerven van lokale (Nederlandse) steun. De nationaliteit en locatie van de bank en toezichthouder speelt blijkbaar een rol in de bereidheid van de autoriteiten een fusie toe te staan. Gezien de omvang van Barclays/ABN-Amro ten opzichte van de Nederlandse economie zouden de lokale toezichthouders toch al weinig invloed op deze instelling kunnen laten gelden. Hetzelfde speelt een rol in de concurrentie tussen Londen en het vasteland als vestigingslocatie voor internationale financiële instellingen. Welke benadering van de financiële sector de autoriteiten in een land aanhangen is bovendien ook van invloed op hun houding ten opzichte van financiële hervormingen in het huidige post-crisisdebat.
De risico’s van de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak nemen nog verder toe door het ontbreken van een effectief protocol hoe te handelen bij financiele instellingen in crisis (een zogenoemd ‘resolution regime’), wat leidt tot grotere onzekerheid en mogelijk hogere kosten als het misgaat. Het dwingt autoriteiten tot liquidatie van een bank met alle daaruit voortvloeiende problemen (besmetting, domino-effect en teloorgang van kredietverleningsrelaties) of een reddingsactie tegen hoge kosten voor de belastingbetaler en de kans dat dit financiële instellingen stimuleert om risicovol te blijven opereren.
Een eerste beleidsprioriteit – met name voor kleinere landen – is dan ook implementatie van een gedegen crisisprotocol (een depositogarantiestelsel is geen crisisprotocol, zoals sommige beleidsmakers schijnen te denken) en dit eventueel te koppelen aan een ‘prompt corrective action’-systeem (PCA-systeem) en andere verplichtingen van de toezichthouders om tijdig risico’s te beperken en problemen van grensoverschrijdende verplichtingen en lastenverdeling op te lossen. De oplossing bestaat dan ook uit twee elementen: een nationaal plan van aanpak en een grensoverschrijdende overeenkomst die niet alleen samenwerking regelt maar duidelijke richtlijnen formuleert voor grensoverschrijdende verplichtingen en lastenverdeling. Een nog betere aanpak zou één Europees plan zijn voor alle grote grensoverschrijdende banken waarin ex-ante overeenkomsten voor lastenverdeling zijn opgenomen.
Conclusies
Vergelijking van de relatieve voordelen van de twee benaderingen lijken in het voordeel uit te vallen van de financiële sector in zijn facilitaire rol. De voordelen lijken in ieder geval groter dan de afgelopen decennia in het overheidsbeleid tot uitdrukking is gekomen. Zonder effectieve maatregelen om de risico’s van de financiële sector als financieel centrum af te dekken, zou het overheidsbeleid een dergelijke benadering niet moeten en kunnen propageren. Maar ook dan zijn nationale en grensoverschrijdende crisisprotocols dringend noodzakelijk. De benadering van de financiële sector als zelfstandige bedrijfstak kan alleen worden overwogen wanneer zowel de nationale en grensoverschrijdende aspecten van het resolutieregime zijn afgedekt. Pas wanneer een dergelijk protocol van kracht is, kan een beleid dat uitgaat van de financiële sector als zelfstandige sector aanvaardbaar zijn, hoewel de echte toegevoegde waarde ten opzichte van de facilitaire benadering onduidelijk blijft.
Noten
(1) Zo hebben we bijvoorbeeld in de afgelopen decennia gezien dat de meest getalenteerde studenten liever kiezen voor het bankwezen, ten koste van niet-financiële bedrijfssectoren. Hierbij bleek puur transactiebankieren (een vorm van bankieren die in tegenstelling tot relatiebankieren minder op de reële economie is gericht) het meest in trek. Dit kan leiden tot het onttrekken van talent ten koste van de reële economie. Ook de snelle groei van de financiële sector in de periode 2004-2007 had een grote aantrekkingskracht. In veel landen werd de financiële sector als een groeifactor gezien en werden schaarse publieke middelen ingezet voor subsidiëring van deze sector. Een voorbeeld hiervan zagen we in Nederland waar aanzienlijke publieke middelen werden geïnvesteerd om het land aantrekkelijk te maken als vestigingslocatie voor financiële dienstverleners. Deze investeringen gingen ten koste van andere sectoren. In dit verband mag ook de machtige lobby van de financiële dienstverleningssector niet onvermeld blijven.
(2) Een implicatie zou kunnen zijn dat vanwege het nationaal georiënteerde beleid in sommige landen, andere landen gedwongen kunnen zijn een op financiële centra gericht beleid te voeren om de facilitaire aanwezigheid van financiële instellingen in hun eigen markt te waarborgen.