Ga naar de inhoud

Participatief budgetteren ook in Nederland zinvol

Onder de titel Polderen op zn Braziliaans gaat Marco van Duijn in op het systeem van participatief budgetteren (PB) zoals dat in verschillende Braziliaanse steden (waaronder Porto Alegre) vele jaren in praktijk is gebracht. In eerste instantie lijkt van Duijn positief over het systeem van PB. Maar aan het einde van zijn stuk komt hij tot de conclusie dat het systeem van PB toch eigenlijk niet veel meer is dan een versterking van de parlementaire democratie en de staat en dat wie een echt alternatief wil voor het neoliberalisme dat elders moet zoeken.

11 min leestijd
Placeholder image

Overgenomen van de website van Eurodusnie (Geen Paniek! Bijgedragen door Willem Bos op woensdag, 21 september 2005)

Onder de titel Polderen op zn Braziliaans (zie: elders op website Eurodusnie) gaat Marco van Duijn in op het systeem van participatief budgetteren (PB) zoals dat in verschillende Braziliaanse steden (waaronder Porto Alegre) vele jaren in praktijk is gebracht. In eerste instantie lijkt van Duijn positief over het systeem van PB. Maar aan het einde van zijn stuk komt hij tot de conclusie dat het systeem van PB toch eigenlijk niet veel meer is dan een versterking van de parlementaire democratie en de staat en dat wie een echt alternatief wil voor het neoliberalisme dat elders moet zoeken.
Naar mijn mening doet van Duijn daarmee geen recht aan de ervaringen met het participatief budgetteren zoals die in Brazilië zijn opgedaan. Hij ziet hij het essentiële verschil tussen macht en inspraak over het hoofd en onderschat het belang dat deze vorm van directe democratie ook elders kan hebben. De verdienste van het artikel van van Duijn is dat hij niet alleen nauwkeurig weergeeft hoe het systeem van PB werkt, maar er ook een politieke beoordeling van geeft en de vraag stelt of een dergelijk systeem ook in Nederland zinvol zou zijn. Dat hij daarbij tot een conclusie komt die de mijne niet is doet aan het belang van zijn stuk niets af.

In deze reactie zal ik proberen uit te leggen dat naar mijn mening het systeem van PB wel degelijk ook in de Nederlandse situatie van waarde kan zijn en echt iets anders is dan het Nederlandse polderen.

Participatie en machtsvorming

In het eerste deel van zijn stuk lijkt van Duijn enthousiast over de Braziliaanse experimenten met PB. Hij omschrijft het als een regelrechte aanval op de ondemocratische en afhankelijkheid kwekende ingrediënten van de Braziliaanse politiek, omdat ze de bevolking directe zeggenschap geeft over zaken die hun aangaan. Hij heeft het over een substantiële overdracht van bevoegdheden (bij de radicale variant van PB in o.a. Porto Alegre) en lijkt in te stemmen met de constatering dat de grootste winst zit in het door het PB op gang gebrachte emancipatieproces. Zo schrijft hij: Waar mensen eerst hun democratische participatie beperkten tot een periodieke gang naar de stembus of zich zelfs daarvan onthielden, nemen nu duizenden mensen deel aan de besluitvorming over de verdeling van belastinggelden en nemen zij zitting in allerlei dankzij de PB opgezette advies- en overlegorganen. Het geeft mensen, van wie de meesten nog nooit lid waren van welke maatschappelijke organisatie dan ook, inzicht in hoe politieke processen verlopen en wat de rol van de lokale, maar vooral ook centrale overheid is.

Hij prijst het streven om met het systeem van PB een uitweg te zoeken uit de ideologische en strategische crisis van links. Met het PB project lijkt men zichzelf en links te willen vernieuwen, maar ook te erkennen dat niet verticale organisatie en ideologische blauwdrukken, maar horizontale samenwerking en open processen de toekomst hebben. Dat klinkt tenminste door in de manier waarop het PB is vormgegeven. In steden als Araraqua en Porto Alegre is een groot deel van het PB proces toegankelijk voor iedereen, zijn verleende mandaten (aan gedelegeerden) ten alle tijde herroepbaar en doet de lokale PT overheid haar best zich, zo veel als de Braziliaanse grondwet dat toelaat, onzichtbaar te maken.
Uiteindelijk ziet van Duijn toch weinig in het systeem van PB en beoordeelt hij het als niet meer dan een vernieuwing van de parlementaire democratie. In een land als Brazilië kan het zinvol zijn, maar: Een land als Nederland kent een lange traditie van overleg tussen de maatschappelijke partners. De regering regeert hier niet zoals in Brazilië per decreet, maar organiseert vooraf inspraakprocedures en consultatierondes en wordt voortdurend op de vingers gekeken door een oerwoud aan in verenigingen, stichtingen en in platformen verenigde belangenbehartigers. Invoering van het PB in Nederland zou daarom hooguit een democratisering van het Poldermodel betekenen.

Participatieve- en vertegenwoordigende democratie

Daarmee mist van Duijn naar mijn mening de kern van het verschil tussen het PB (en participatieve democratie in het algemeen) en de parlementaire (vertegenwoordigende) democratie. Bij participatieve democratie zijn het de mensen zelf die de besluiten nemen. Direct: door in het systeem van PB besluiten te nemen over prioriteiten en projecten, of indirect: door hun gekozen vertegenwoordigers, maar dan wel op zon manier dat de bevolking zelf altijd het laatste woord heeft. De gedelegeerden zijn ten alle tijden herroepbaar.
Dat is een essentieel verschil met het systeem van parlementaire democratie. Dat gaat er juist van uit dat de kiezer zijn (hypothetische) macht in het stemhokje overdraagt aan politici die verder zonder last of ruggespraak besluiten nemen. Bij het polderen worden de politici misschien op de vingers gekeken, maar dan toch vooral door andere bestuurders en vertegenwoordigers van belangengroepen en nauwelijks door gewone burgers. In het hele poldercircus is geen plaats voor de stem van de direct betrokken burgers. Zijn (hypothetische) macht is altijd gedelegeerd.

Participatieve democratie (en participatief budgetteren als een vorm daarvan) verschilt dus essentieel van vertegenwoordigende democratie als het gaat om de cruciale vraag waar de macht ligt. In het eerste geval direct bij de burgers, in het tweede bij de politici en bestuurders (en dus uiteindelijk bij hen die de politici en bestuurders door hun economische macht kunnen sturen en zo nodig maken of breken).

Het systeem van PB zoals dat tot nu toe in Brazilië in praktijk is gebracht is zeer beperkt. Het gaat maar om een aantal steden en één deelstaat (Rio Grande del Sur waarvan Porto Alegre de hoofdstad is). Het heeft geen enkele greep op de landelijke politiek, die natuurlijk in hoge mate de randvoorwaarden voor de gemeentelijke politiek bepaald. Het heeft slechts betrekking op een deel van het gemeentelijke budget, n.l dat deel dat per jaar vrijelijk te besteden is. Het hele systeem staat nog in de kinderschoenen en er zijn machtige krachten die het dwarsbomen. Maar daar waar het functioneert is wel degelijk van een kwalitatief andere vorm van democratie en machtsuitoefening sprake.
Dat verschil tussen directe en vertegenwoordigende democratie betekent niet dat beide vormen onverenigbaar zijn. Formeel is het ook in de Braziliaanse steden met een PB systeem de gemeenteraad die de uiteindelijke beslissing neemt over de gemeentebegroting en dus over alles wat er in het PB systeem wordt besloten. In de praktijk blijken ook door rechts gedomineerde gemeenteraden geen andere keus te hebben dan de voorstellen die uit het PB systeem komen goed te keuren. Gekozen gemeenteraadsleden kunnen het zich gewoon niet permitteren om in te gaan tegen de uitkomst van een proces dat zo duidelijk democratisch is en de steun van de bevolking heeft.

Staat en politieke processen

Daarin ligt de grote kracht van het systeem van PB. Het geeft burgers direct macht over zaken die van invloed zijn op hun directe leefomgeving. Het leidt tot machtsvorming van burgers en het terugdringen van de macht van politici. En als gevolg daarvan tot een groeiend zelfvertrouwen en politieke bewustzijn van de burgers. Allemaal zaken die vanuit een links perspectief toe te juichen zijn.
Dat van Duijn toch tot een negatief oordeel komt lijkt vooral het gevolg van zijn inschatting dat het PB vooral gebruikt wordt als een manier is om het vertrouwen in de parlementaire democratie en de nationale staat te herstellen. Dat is wel wat erg kort door de bocht. Het PB systeem heeft er – zoals van Duijn ook signaleert – toe geleid dat de voorzieningen voor de gewone burgers van bijvoorbeeld Porto Alegre enorm zijn verbeterd. Geld dat vroeger in de zakken van corrupte ambtenaren terecht kwam of dat als niet geïnd belastinggeld bij de rijken bleef wordt nu ingezet voor voorzieningen. Als gevolg daarvan is het vertrouwen van de burgers dat de overheid (onder druk van het PB systeem) inderdaad een bijdrage kan leveren aan dergelijke voorzieningen toe genomen. Maar dat is natuurlijk iets anders dan een groter vertrouwen in de staat en de parlementaire democratie.

Het gaat hier juist om een groter vertrouwen van de mensen dat zij collectief dergelijke voorzieningen af kunnen dwingen. PB leidt niet tot een versterking van de staat in de zin van een versterking van de bureaucratie en de positie van de heersers maar tot een verzwakking daarvan. Het leidt niet tot een versterking van de positie van parlementaire organen, maar tot overheveling van macht daarvan naar een systeem van directe democratie. Allemaal zaken die we als voorstander van directe democratie en zelfbeheer toe moeten juichen.
Dat van Duijn dit niet onderkent lijkt vooral te komen doordat hij onvoldoende onderscheid maakt tussen de staat en politieke processen. Zo schrijft hij in een van de laatste alineas: Ook de aan de staat gegeven centrale rol in het PB proces is bedenkelijk. Daarmee zet hij de zaak op zijn kop. Er bestaat in Brazilië – evenals elders – nu eenmaal een staatsapparaat. En wie politiek wil bedrijven, invloed wil uitoefenen op de maatschappelijke omstandigheden, moet zich op de een of andere manier tot die staat verhouden. We kunnen haar niet gewoon wegdenken of negeren hoe graag we dat ook zouden willen.
Wat de bedenkers van het PB systeem gedaan hebben is niet de staat een centrale rol geven in het PB proces, maar precies het omgekeerde: het PB proces een rol geven in het functioneren van de staat, althans van een heel klein stukje van die staat. Er is niets direct democratisch aan een staatsapparaat, luidt de zin die van Duijn hier direct op laat volgen. Wat hij helaas niet ziet is dat door het systeem van PB de positie van de staat verzwakt en er een klein beetje macht van de staat overgedragen wordt naar de burgers zelf.

Regering Lula

In het huidige Brazilië onder de regering van Lula is van het verzwakken van de staat weinig te merken, en ook de participatie van de bevolking is onder de regering van de Arbeiderspartij ver te zoeken. Dat lijkt de beoordeling van van Duyn te bevestigen.
Toch is dat naar mijn mening niet zo. Met het aan de macht komen van Lula is er helaas niets gedaan om vormen van directe democratie waaronder het participatief budgetteren of zelfs vormen van volksparticipatie in welke vorm dan ook op landelijk vlak in te voeren. In tegendeel. De houding van de regering en de meerderheid van de PT was vooral dat de bevolking en sociale bewegingen de regering in het uitvoeren van haar neoliberale politiek niet voor de voeten moesten lopen. De steeds verdere verrechtsing van de koers van de regering Lula is mede mogelijk geweest doordat de bevolking op een afstand werd gehouden.
De architecten van de participatieve budgettering hebben er voor gepleit om dat systeem na het aan de macht komen van Lula op nationaal vlak in te voeren. Die strijd hebben ze helaas verloren.
We kunnen, schrijft van Duyn aan het eind van zijn stuk wel praktische lessen trekken uit de in steden als Araraqua en Porto Alegre opgedane ervaringen. De in deze steden uitgewerkte organisatie- en besluitvormingsmodellen kunnen immers ook worden gebruikt voor de ontwikkeling van autonome alternatieven, waar zelforganisatie centraal staat en de parlementair-kapitalistische kaders stelselmatig worden overtreden. Daar kan ik geheel mee instemmen. En een van de voorwaarden daarvoor kan mijns inziens op basis van de ervaringen onder de regering Lula omschreven worden als dat een dergelijk systeem niet beperkt blijft tot plaatselijke en regionaal niveau, maar ook op landelijk vlak in praktijk wordt gebracht.

Haarlemmer olie

Het systeem van participatief budgetteren is geen wondermiddel. Het komt niet in de plaats van de strijd van oude en nieuwe sociale bewegingen, het is geen alternatief voor het opbouwen van bewegingen en levert geen blauwdruk voor een nieuwe maatschappij. Het is wel een interessante praktische uitwerking van het idee van directe democratie en een bijdrage aan het versterken van de positie van de burgers ten opzichte van het staatsapparaat.
En het is een goede manier om in de praktijk duidelijk te maken dat parlementaire, vertegenwoordigende democratie niet het toppunt van democratie is. Dat niet de politici en bestuurders het laatste woord hoeven te hebben, maar dat dit ook de burgers zelf kunnen zijn. Daarin schuilt de revolutionaire potentie van deze en andere vormen van directe democratie.
Het zou nuttig zijn om ook in Nederland te zoeken naar mogelijkheden om met een dergelijke praktijk te beginnen.

Willem Bos is redacteur van Grenzeloos en gespecialiseerd in Latijns-Amerika

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Willem Bos.)