Niek Koning, universitair docent aan de Landbouwuniversiteit Wageningen, hield een inleiding voor een conferentie van de Groen van Prinsterer Stichting (het wetenschappelijk bureau van de ChristenUnie.

Vijftien jaar geleden kwam het Europese landbouwbeleid ernstig in opspraak. De EU dumpte haar rundvleesvoorraden in landen aan de Afrikaanse westkust. Daarmee berokkende ze ernstige schade aan de veehouders van de Sahel voor wie dit een traditionele afzetmarkt was. Economen rekenden voor dat die schade een veelvoud was van de ontwikkelingshulp die de Sahel-landen van Europa kregen. In 1993 dwong het maatschappelijke protest de EU om deze praktijk te staken.

Deze affaire gaf een belangrijke impuls aan het coherentiebeleid. Dat moest flagrante strijdigheden tussen het landbouw- en ontwikkelingsbeleid in de toekomst voorkomen. Het coherentiebeleid werd geënt op het liberalisatiestreven binnen de WTO. Ontwikkelde landen moesten hun markten openen, en ontwikkelingslanden moesten geholpen worden om die openstelling te benutten. Aldus zouden ze van multilaterale handelsliberalisatie profiteren.

Inmiddels hebben we een nieuwe affaire. Dit keer worden de Westafrikaanse markten overspoeld door Europese kippen. Die zijn goedkoper dan Afrikaanse kip, niet alleen doordat onze pluimveesector zo modern is, maar doordat de prijzen van voergraan in Europa sterk verlaagd zijn. Dat kon doordat de Europese graanboeren toeslagen kregen. In principe hebben de Westafrikaanse landen het recht om zich hier met invoerrechten tegen verweren. Maar de Wereldbank en het IMF hebben hen gedwongen dat niet te doen. De EU wil nu samenwerkingsovereenkomsten met deze landen sluiten waardoor ze hun invoerrechten ook in de toekomst niet kunnen verhogen. Zo worden Afrikaanse boeren opnieuw met Europese subsidies van huneigen markten gedrongen. Maar dit keer met de zegen van de WTO. De directe toeslagen mogen van de WTO-regels. De samenwerkingsovereenkomsten die Europa wil sluiten passen bij het liberalisatiedoel van de WTO. En daarmee passen ze ook keurig in het officiële coherentiebeleid.

Wat hier aan de hand? Het coherentiedebat is voortgekomen uit verzet tegen dumping. Dat is niet hetzelfde als het omarmen van handelsliberalisatie. De eerste pogingen om dumping aan tegen te gaan zijn niet ook niet uit het liberalisatiestreven voortgekomen. De harde werkelijkheid had alle westerse landen al vóór de tweede wereldoorlog geleerd dat landbouwontwikkeling niet mogelijk was zonder bescherming. Maar puur nationale bescherming leidde tot importverdringing en dumping. Daarom vroeg de Volkerenbond in 1933 om multilaterale ordening van de wereldmarkten voor primaire produkten door wereldgoederenovereenkomsten. Hij werd gevolgd door het Amerikaanse landbouw-ministerie, door de vooraanstaande econoom Keynes, en door de Voedsel- en Landbouwconferentie van de Verenigde Naties. Dat leidde tot artikelen in het GATT verdrag van 1947 die bepaalden dat regeringen hun landbouw mochten beschermen, mits ze hun produktie beperkten en subsidies niet gebruikten om meer dan een billijk aandeel in de wereldmarkt te verwerven. Dit was geen liberaal multilateralisme, maar een multilateraal streven naar evenwichtige ordening van de landbouwmarkten.

Waar komt het liberale multilateralisme van de WTO dan vandaan? Dat kwam van de krachten die de multilaterale regels aan hun laars lapten terwille van een eng-nationaal protectionisme dat leidde tot dumping. In het Amerika van de jaren 30 kon de New Deal regering deze krachten nog in toom te houden. Maar na de oorlog slaagden ze erin de dumping van graan steeds verder op te voeren en weigerden ze, in strijd met de GATT-regels, de bescherming van zuivel en suiker te koppelen aan produktiebeperking. Ook in de EU overwogen al snel de agro-industriële voorstanders van offensieve bescherming. Met de mond beleed de Unie het streven naar wereldgoederenovereenkomsten, maar in de praktijk bezondigde ze zich aan toenemende dumping. Het leidde tot een ontregeling van de wereldmarkten die de ontwikkelingslanden en echte agrarische exportlanden benadeelde, en rond 1980 leidde tot een conflict tussen de twee boosdoeners zelf. De VS verweet de EU dat ze met haar dumping van graan parasiteerde op een areaalbeperkingsprogramma waarmee de Amerikanen een instorting van de internationale graanmarkten probeerden te voorkomen. De EU weigerde hiermee op te houden zolang de VS graanvervangers dumpte op de Europese veevoermarkt. In dit conflict van free riders kozen de Amerikanen een nieuwe strategie. Ze verlaagden hun binnenlandse landbouwprijzen tot wereldmarktniveau, compenseerden hun boeren met toeslagen, en noemden dat liberalisering. Op die basis sloten ze een coalitie met de agrarische exportlanden van de Cairns groep die Europa bij de Uruguay Ronde in de tang nam en wereldwijde afschaffing van prijssteun eiste.

Na lang touwtrekken sloten de VS en de EU een compromis. Landen moesten hun prijssteun verlagen, maar directe toeslagen werden vrijgesteld. Dit compromis, dat verwoord was in het akkoord van de Uruguay Ronde en dat de VS en de EU willen consolideren in de Doha Ronde, loste hun conflict op op kosten van de rest van de wereld. Directe toeslagen waren het beschermingsinstrument van de rijken. Door die vrij te stellen konden de rijke landen doorgaan met exporteren onder huneigen kostprijs, zonder zich aan kwantitatieve beperkingen te onderwerpen. De rest van de wereld werd gedwongen zijn bescherming te verminderen. Want de prijssteun die verlaagd moest worden omvatte niet alleen exportsubsidies, maar ook invoerrechten - het protectie-instrument van de armen. De ontwikkelingslanden kregen een speciale en gedifferentieerde behandeling, en de minst ontwikkelde landen zijn van reductieverplichtingen vrijgesteld. Maar de Wereldbank en het IMF dwongen hen om die vrijstellingen niet te gebruiken, en Europese samenwerkingsovereenkomsten gaan in dezelfde richting.

Aldus werd een convenant van free riders verheven tot hoogste wijsheid op wereldhandels-gebied. De free riders poseren nu als de echte multilateralisten. Hun critici worden in de hoek gezet als anti-multilateralisten. Zij zijn anti-globalisten die zich verzetten tegen het multilaterale handelssysteem, of anders-globalisten, die met hun luchtkastelen over multilaterale ordening het echte multilateralisatieproces binnen de WTO bemoeilijken. De ideologische suprematie van het liberalisatiedenken wordt geschraagd door de neoklassieke vrijhandelstheorie. Die is weerlegd door de geschiedenis, maar politiek opportuun genoeg om zichzelf te overleven. Het liberale coherentiebeleid is de sluitsteen van het bouwwerk. Het verleent het liberalisatieprogram de morele status van de gouden weg om tot pro-poor growth in ontwikkelingslanden te komen. Degenen die zich tegen het free rider gedrag van de VS en de EU verzetten worden nu zelf neergezet als enghartige protectionisten die de bestrijding van honger en armoede in de weg staan.

Wie zijn ogen nog open durft te houden ziet dat het anders is. Wat de VS en Europa bepleiten is een pseudo-liberalisatie die hen toestaat om door te gaan met dumpen. Maar echte vrijhandel is ook geen oplossing. Ze is voordelig voor grote boeren in midden-inkomenslanden als Brazilië, Thailand en Zuid-Afrika. Maar niet voor de massa van kleine boeren of voor de minst ontwikkelde landen. De verlaging van invoerrechten in de laatste heeft alleen maar geleid tot een diepere crisis. Lage prijzen verhinderen boeren om te investeren zodat ze gevangen raken in een vicieuze cirkel van bodemdegradatie en armoede. Die ondermijnt de afzetmarkt voor industrie en diensten, zodat de jongeren die naar de stad vluchten geen werk vinden maar vervallen in marginale activiteiten. Dit bevordert criminaliteit, corruptie, en cliques die vechten om de staatsmacht als enig overgebleven middel om zichzelf te verrijken. In Afrika heeft het liberalisatieprogramma zo overduidelijk gefaald dat liberale economen op zoek zijn naar zondebokken. Met hun verhalen over bad governance en falend social capital leggen ze de schuld bij de Afrikaanse sociaal-politieke cultuur. Maar deze problemen zijn niet zomaar inherent aan de Afrikaanse cultuur. Ze worden versterkt door een economische crisis die verergert is door de liberale recepten.

Wie werkelijk coherentie wil van landbouw- en ontwikkelingsbeleid, moet niet met allerlei middelen tegengaan dat ontwikkelingslanden dezelfde conclusie trekken die onze landen al lang geleden hebben getrokken. Namelijk dat de landbouw niet aan de vrije markt kan worden overgelaten. Dat betekent dat multilateralisme en beleidscoherentie niet geënt kunnen worden op het vrije marktconcept, maar dat we terug moeten naar het oorspronkelijke uitgangspunt: een evenwichtige ordening van de internationale landbouwmarkten.

Ik sluit af met een citaat uit een recente notitie van ROPPA, de zelfbewuste koepel van Westafrikaanse boerenorganisaties: Het einde van het pragmatisme van de GATT, die aan de landbouw een speciale status toekende, betekent een wereldwijde deregulering van landbouwmarkten en een inperking van het gebruik van de meeste landbouwpolitieke instrumenten. Omdat ze tot elke prijs de internationale handel wil vergroten wil de WTO invoerbeperkingen, die zowel arme als rijke landen kunnen gebruiken, ontmantelen. In plaats daarvan bevoordeelt ze beschermingsinstrumenten als ontkoppelde steun, die alleen voor rijke landen toegankelijk zijn. Deze ontwikkeling dreigt de concurrentie tussen landbouwsystemen in de wereld verscherpen ten koste van gezinsbedrijven, en meer in het bijzonder, ten koste van landen die niet de middelen hebben om hun boeren met directe toeslagen te ondersteunen. Ondanks de gedifferentieerde behandeling waar onze landen van profiteren, is de bescherming van onze landbouw te laag. Het gemeenschappelijke buitentarief van de Westafrikaanse Economische en Monetaire Unie moet verhoogd worden om onze interne markten te helpen beschermen. Het is waar dat er grote ongelijkheden bestaan in de steun die de landbouw in verschillende delen van de wereld krijgt om zijn concurrentievermogen te verbeteren. Maar dat mag niet leiden tot een algehele afschaffing van landbouwbeleidsinstrumenten of, nog erger, tot het misleiden van producenten met het idee dat de theorie van de comparatieve voordelen de basis kan zijn voor een duurzame handel. Comparatieve voordelen hebben allerlei dynamische aspecten die alleen gerealiseerd kunnen worden met structuur- en investeringsprogrammas zoals NEPAD. Zulke programmas zijn absoluut nodig, maar kunnen alleen slagen binnen zones met een vergelijkbare produktiviteit met bescherming aan de buitengrenzen. (1)

(1) ROPPA, For farming policies in favour of family farms and trade rules that show solidarity, Ouagadougou, August 2003.

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Niek Koning.)